关于规划建设国家行政新城的政策建议

2015-09-10杨开忠

人民论坛·学术前沿 2015年11期

【摘要】改革开放以来，特别是进入21世纪以来，是否应迁都成为一个影响较为广泛的争议性问题。继续定都北京对国家长治久安具有不可或缺的重大地缘战略意义，缓解北京“城市病”应该选择“展都”而非“迁都”。因此，调整疏解非首都核心功能成为北京城市和区域发展的重要理论和实践问题，规划建设国家行政新城是坚持和加强北京首都核心功能，调整疏解非首都核心功能、实现京津冀协同发展的必然选择。本文在这一认识的基础上，初步探讨了国家行政新城的功能定位、规模大小和地址选择，提出了可规划迁入国家行政新城的中央政府机构及国家举办事业单位的范围、国家行政新城规模100万人左右为宜，以及保定和秦皇岛北戴河两个选址方案。

【关键词】国家行政新城展都城市病京津冀协同发展

【中图分类号】TU984.2 【文献标识码】A

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，要求北京明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，调整疏解非首都核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。由此，调整疏解非首都核心功能成为北京城市和区域发展的重要理论和实践问题。本文研究提出规划建设国家行政新城的必然性，讨论国家行政新城的发展定位和选址战略问题。

规划建设国家行政新城是“展都”而绝非“迁都”

首都对国家长治久安具有重大地缘战略意义。首都即国都，是一个国家的政治中心和中央政府所在地。因此，在严格意义上，所谓迁都即指将国家政治中心和中央政府迁往新的地方的过程，不包括一些学者所谓的文化迁都、科技迁都、经济迁都问题。改革开放以来，特别是进入21世纪以来，是否应迁都成为一个影响较为广泛的争议性问题。回顾以往，围绕这一问题的争论产生了两种不同的主张（杨开忠，2015a）。一是迁都，即将国家政治中心和中央政府整体迁往长江中游或者中原等地区（胡星斗，2006；吴殿廷与袁俊等，2006；梅新育，2007；袁刚，2012）等；二是“展都”，这一主张反对迁都，主张通过打造首都圈来缓解北京“城市病”（杨开忠，2015a）。

诚然，定都北京是决定北京城市功能聚集的关键历史基础，也是不可忽视的重要现实因素（杨开忠，2015a）。迁都的确有助于缓解北京“城市病”，在我国当前国力下资金上也是不成问题的。然而，应该重视的是，继续定都北京对国家长治久安具有不可或缺的重大地缘战略意义（杨开忠，2008）。

首先，缓解南北发展失衡。从战略角度来看，在全球化经济竞争中，我国北方相对南方处于相对劣势地位。一方面，北方气候相对干燥、水资源稀缺，自然生态条件相对恶劣；另一方面，东亚—南亚新月形地带是亚洲和世界的人口和经济中心，与南方地处新月形地带核心部位不同，我国北方虽然与这一新月形地带北端交汇，但相对远离新月形地带核心，对外交流合作空间成本相对高昂。这就决定了平衡南北发展关系将始终是我国经济和社会发展面临的全局性、根本性、长期性重大战略问题。环渤海地区是我国人口和经济核心区，北京则处于环渤海地区中心，是我国北方与全球经济社会的主要结合部。定都北京有利于发挥北京优势和潜力，最大限度地促进北方发展，因而是缓解南北发展失衡的重大战略选择。改革开放以来，随着国民经济市场化和全球化，我国北方趋于相对衰落，南北发展失衡逐步成为我国经济和社会发展的重大现实问题。为应对这一挑战，我国从“十一五”规划时期开始实施振兴东北战略。然而，这一战略并没有从根本上扭转南北发展的失衡。事实上，2014年以来，除天津外，我国北方其他地区经济增长几乎全部落入全国速度最慢的前十位省市自治区行列（表1、表2）。从历史和巴西、韩国等国际经验来看，首都区位是影响一个国家区域协调发展的重要因素和政策工具，定都北京有利于平衡南北发展差距。可以预见，如果把首都从北京迁入中原或长江中下游地区，无疑将加剧南北发展失衡状况。

其次，保障国家生态安全。北方农牧交错带是东部农耕区的生态屏障、西部牧区的水源涵养带，是我国重要的生态脆弱区，其生态保护和可持续发展对国家生态安全具有十分重要的战略意义。北京地处北方农牧交错带南界附近地区，既身在东部农耕区，又能够切身感受到北方农牧交错带生态的重要变化。定都北京有利于北方农牧交错带生态重要变化及时感性地传导给决策者，从而有利于决策者及时科学做出保护农牧交错带生态的战略决策，从而有力保障国家生态安全，促进国家可持续发展。迁都主张者常常拿沙尘暴侵袭北京做文章。据报道，2006年3月全国人民代表大会期间，沙尘暴来势凶猛，于是479名全国人大代表联名向全国人大常委会提出议案，要求将首都迁出北京。事实上，沙尘暴侵袭北京仅仅意味着需要进一步加强农牧交错带生态保护，而在其他条件一定的情况下迁都只会削弱农牧交错带生态保护，因而，沙尘暴来势凶猛不应是迁都的依据，相反应是继续定都北京的理由。倘若真的因沙尘暴而决定将首都迁出北京，那将无异于把国家领导人个人利益置于国家利益之上。

第三，有利于地缘战略安全。中国地处亚洲东部、太平洋西岸，是亚洲地理版图的中心主体，北有俄罗斯、东有海上强权，南有印度。在中印之间，喜马拉雅山脉构成一道巨大的安全屏障。因此，作为亚洲地缘政治中心主体的中国，正如近代历史经验所表明的，其地缘安全威胁主要来自北方大国和海上强权。北京地处华北平原北缘，北为燕山山脉，西为太行山脉余脉西山，东隔天津有渤海内海拱卫，定都北京不仅首都自身易守难攻，而且利于“天子守国门”，塑造地缘战略安全格局。

因此，我们主张坚持定都北京，缓解北京“城市病”应该选择“展都”而非迁都。习近平总书记提出北京要坚持和强化首都核心功能、调整疏解非首都核心功能，实质上表明了中央做出了“展都”的战略决策。

规划建设国家行政新城是展都必由之路。关于“展都”，关键在于有序疏解非首都核心功能也就是主要在于有序疏解北京城市的制造业、特别是生产型制造业，区域性交通、物流、商贸等区域性流通型服务业，非国家核心教科文卫和养老等社会服务业，除中央首脑机关及其辅助机构以外的部分党政机构。这一要着力打破地方封锁、市场垄断，实现要素自由流动，建立健全区域开放统一、公平竞争的共同市场，让市场机制发挥决定作用；二要发挥政府引导作用（杨开忠，2015a）。在市场经济条件下，尽管政府可以改变企业选择区位的环境，但不能代替企业来决定企业的区位。然而，政府举办之公共事业或政府机构自身的区位则是经一定程序和规则由政府自己决定的。因此，发挥政府在有序疏解非首都核心功能中的引导作用，一是通过公共政策形成有利于企事业单位和个人疏解的环境；二是政府经由一定程序和规则疏解政府机构自身或政府举办之公共事业。国际经验表明，从长远来看，单纯依靠市场机制和公共政策是不够的，相对集中地疏解政府自身及其举办的公共事业是“展都”必然为之的。例如，1973年东京教育大学迁到东京都东北约50公里的“筑波科学城”并更名为筑波大学，1991年东京都政府从东京中心区搬迁至新宿副都心，2000年以来包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构进驻“埼玉新都心”。1973年，韩国在首尔以南约168公里处开始规划发展大德科技园，以政府举办的研究机关和大学主要从首尔迁入为引擎，建设韩国乃至亚洲科技中心；2012年，韩国在首尔以南约120公里处建成新行政中心城市——世宗特别自治市，包括国务总理室在内的17个政府部门的1.3万名公务员开始迁至世宗。因此，从长远来看，“展都”应当在组织实施北京党政机关及其辅助机构迁至通州工程的同时，着手考虑在北京周边合适的地点规划建设国家行政新城。

国家行政新城的发展定位

在城市性质上，国家行政新城无疑是国家副都，中央政府经济社会事务管理机关驻地，国际一流的宜居城市。问题的关键在于，其职能应当如何具体构成？城市规模应当控制在什么量级范围内？

职能构成。国家行政新城职能问题实际上是选择什么中央政府机构从北京迁入新城的问题。回答这个问题，让我们先看看韩国世宗特别自治市的经验。从首尔迁入世宗特别自治市的政府机构以管理国家经济社会事务的内政部门为主，主要包括国务总理室、计划财政部、国土交通部、环境部、教育部、文化体育观光部、产业通商资源部、国税厅、法制处等共计20余个中央政府部门。同时迁入世宗市的还有国土研究院、韩国法制研究院等一大批政策咨询研究机构，以及高丽大学、汉南大学两所高等学校。而代表国家主权的政治性机构如总统府、国会、外交部、国防部，以及代表国家高等教育最高水平的院校，则不在迁移范围之列，仍保留在首尔。

国家行政新城从北京迁入怎样的中央机关和国家举办的事业单位既要参考韩国世宗特别自治市等相关国际经验，更要坚持从中国国情和北京城市战略定位出发，有利于党的统一领导，有利于贯彻落实坚持和加强北京政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心的核心功能的要求。按照这个原则和要求，北京应当坚持和加强以下中央机关、事业单位和驻华机构功能。一是中央党政军领导机关、党中央各部门、中央外交部门、中央计划与财政部门、中央银行、证监会、银监会和保监会；二是邦交国家使馆、主要国际组织驻华机构；三是国家举办的科学研究、高等教育、新闻、出版、影视核心事业单位。这三类以外的其他中央政府机构及国家举办的事业单位，则是可以考虑规划迁入国家行政新城的。其中，规模大、联动作用强的单位应该优先考虑迁出。

有人可能坚持政治与行政分离，主张将国务院系统全部迁入国家行政新城。考虑到三个方面的原因，对此我们不敢苟同。一是国务院迁出不利于中央党政军首脑机关紧密联系、统一领导；二是中央外交部门迁出不利于我国有效地对外交流合作，不利于坚持和加强国际交往中心的核心功能；三是中央计划与财政部门、中央银行、证监会、银监会和保监会既不利于宏观调控，也不利于北京经济和社会持续发展。

另外一种倾向是，主张在坚持中央党政军机关不迁移的前提下，单纯强调外迁为中央政府服务的国务院发展研究中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院等政策咨询研究机构。这里，一是混淆了首都基本功能和非首都核心功能的概念（杨开忠，2015a），错误地把为中央政府服务的政策咨询研究功能一般地定义非首都核心功能了；二是忽视了城市非基本功能对基本功能依赖的关系，错误地认为，非基本功能的区位选择是可以独立于基本功能区位的。事实上，由于国家举办的公共政策咨询研究部门需要与其服务的政府密集的“面对面”交流，单纯强调国家举办的公共政策咨询研究部门迁出北京，不仅不利于有效服务政府决策，而且可能事与愿违，加剧北京交通拥堵等“城市病”。因此，这种倾向是不可取的。

规模等级。关于规模等级，有人可能主张国家行政新城人口规模应当在500万人以上。这种主张是值得商榷的。首先，京津冀地区国土面积略大于江浙沪地区，人口达江浙沪2/3强，市区人口500万人以上的超大、特大城市与江浙沪地区同样拥有两个，但100～500万人的大城市相对较少，特别是100～300万的Ⅱ型大城市京津冀仅有石家庄等3个，远低于江浙沪地区的13个（表3）。也就是说，从城市体系完善的角度来看，京津冀地区亟需发展的不是500万以上的特大城市，而是100～500万的次中心城市。完善城市体系，应当因势利导，把条件比较优越的秦皇岛、廊坊、沧州建设成为Ⅱ型大城市，其中，地理位置适中、沿海、港口和腹地条件优越、土地资源丰富、海水微咸水开发利用的潜力、成长性好的沧州，要置于优先地位，使之建设成为新区域次中心城市之一（杨开忠，2015b）。其次，国家行政新城的基本功能应仅限于国家行政和教科文功能。从基本功能来看，世界各国首都、副都可以分为两类。一是综合功能型，如北京、东京、伦敦、首尔等，不仅是国家政治中心，而且是国家经济中心、金融中心、贸易中心，文化中心，在国家城市规模等级体系中居于顶端；二是单一功能型，如华盛顿、堪培拉、世宗市等，仅仅是国家政治中心或政治副中心，在国家城市规模等级体系中居于中下端。经验表明，综合功能型城市病突出，政治中心功能与城市其他功能的矛盾尖锐，而单一功能型则城市问题较少。为避免综合功能型的问题，国家行政新城应定位于单一功能型。功能决定规模。单一功能型定位，决定了国家行政新城应在100万人左右，不应也不可能达到特大城市规模。因此，要统筹国家行政新城功能和规模，在坚持单一功能型定位的基础上，相应将城市人口规模控制在100万左右。

应该强调，国家行政新城不是单纯的国家机关及其辅助机构的办公驻地，而是以国家行政为基本功能、基础设施和公共服务配套完善、地方品质一流的宜居型城市。因此，在规划建设过程中，要严格以世界一流为标准，始终以质量立市。

国家行政新城的选址

选址原则。第一，不近不远。一方面，国家行政新城是疏解首都功能的战略举措，选址要保证实现职住平衡、自立发展。因此，新城不能离首都太近，以致与北京中心城区共享同一地方性通勤、就业、住宅市场，应当远在北京都会区边界之外；另一方面，在政治功能上，国家行政新城是首都的补充，选址要便于与首都交往。因此，新城不能离首都太远，应当与北京中心城区处在一小时城际快速轨道交通圈内。我国大城市都会区大体上相当于以城市中心为圆心、最大半径为50公里的区域（Edward，2005）。韩国世宗市距离首尔市区约120公里。考虑到我国时空尺度大小观念，国家行政新城选址应距北京城市中心120公里是合理的。

第二，促进区域均衡发展。从国际经验来看，规划建设副都或迁都几乎毫无例外地被视为促进区域均衡发展的区域政策工具。京津冀区域发展严重不平衡。北京、天津和河北省唐山人均GDP已经跨入高收入水平国家和地区的行列，而河北其他广大地区总体上则尚处于中等收入国家和地区的行列，其中尚有39个县属于国家级贫困县。京津冀区域严重的不平衡发展造成人口向北京集聚，从而严重加剧北京的“城市病”。因此，无论从缩小区域差距还是从缓解北京城市病来看，国家行政新城选址都应当把有利于京津冀区域的均衡发展作为重要原则。这意味着，国家行政新城应该在北京周边的河北境内选址。

第三，开发上的可行性。国家行政新城选址必须充分考虑到当地自然、经济、社会、人文条件，确保地震地质、气候水文、土地、交通及公用设施等有效开发的可行性。

第四，环境方面的可持续性。国家行政新城选址必须充分考虑到环境方面的可持续性的要求，避免新城规划建设对生态环境造成不利影响，确保新城环境的可持续发展。

选址方案。2000年以来，已有相关人士先后提出了与国家行政新城有关的不同选址设想（汤爱民，2000；外经导报编辑部，2004；卞红登，2005；林坚，2013；吴良镛，2013；余青山，2013）。其中，吴良镛的设想最具概括性。吴良镛建议在环北京80～100公里范围内设立首都功能新区，并根据山水格局和历史文化遗存，结合土地利用现状，提出了三个可能的选址，即：天津盘山以南平原地区的东部选址、河北易县古城以南的西南选址，以及河北霸州和保定之间的南部选址。

按照上述选址原则，如图1所示，我们提出“保定”和“秦皇岛”两个选址方案。保定方案即津保交通轴线以北河北霸州和保定之间，秦皇岛方案即秦皇岛大北戴河。比较而言，秦皇岛方案似更为适宜。

保定方案位于冀中南平原地区，北距北京、东距天津、西距保定城市中心均为90余公里，交通位置便利，处于京九铁路与建设中的津保高铁的交汇处，系北京新机场有效服务半径范围，土地利用现状以农业为主，发展空间充足；但区域水资源相对短缺、生态环境较差，新城建设从零开始。

秦皇岛方案以大北戴河（包括北戴河区、北戴河新区）为地域依托，地处渤海北岸中段，依山傍海，气候宜人，水资源充足，环境十分优美；距北京中心城区约280公里、天津中心城区265公里，乘高速铁路列车至北京不到2小时、至天津1个小时，秦皇岛北戴河机场已正式通航；自新中国成立以来，一直为事实上的“夏都”，规划建设国家行政新城的软硬件基础优越。同时，在我国“北煤南运”海港枢纽从秦皇岛港南迁移至河北曹妃甸港和黄骅港的条件下，秦皇岛方案有利于促进区域协同发展。但此方案应处理好国家行政新城与北戴河夏季避暑胜地发展的关系，使之相得益彰。

结语

规划建设国家行政新城，不仅涉及到调整疏解首都非核心功能、实现京津冀协同发展，而且关系国家长治久安，应该特别注重全面、系统、深入的调查研究。本文只是就其中一些相对更具根本性、全局性、战略性做了初步探讨，很多其他重要问题并未涉及。如国家行政新城行政管辖体制问题，是采用类似美国首都华盛顿哥伦比亚特区的中央直管模式，还是作为北京市管辖的一块飞地，抑或其他形式的行政管辖体制安排；再如，如何设计利益协调机制，统筹好国家、地方、迁移单位、迁移个人及家庭的利益关系？显然，这些问题都需要专门的深入、系统的调查研究。

总之，规划建设国家行政新城是一个具有重要意义的复杂巨系统工程，需要全方位的深入研究。笔者希望本文能够引起更多有价值的研究。

（本文系国家自然科学基金应急项目“京津冀一体化发展战略研究”[项目批准号：71441006]和京津冀三省市社会科学界联合会共同资助重大项目“调整疏解非首都核心功能与京津冀协同发展”的成果之一；北京大学政府管理学院硕士研究生马克、王安然，博士研究生赫胜彬、陈光、宋映铉对此文有贡献）

参考文献

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胡星斗，2006，《迁都建议书》，“中国问题学”网站。

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梅新育，2007，《中国应当认真考虑迁都》，《金融时报》中文网。

汤爱民，2000，《北京累了，迁都吗？》，《南风窗》，第10期。

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吴良镛，2013，《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》，北京：清华大学出版社。