王柳：绩效问责应兼顾底线控制和持续改进原则

懒政庸政是一个事关政府治理结构、行政权力配置和干部激励的问题，必须建立和完善绩效问责，建立政府及干部履职责任的激励和约束。绩效问责以整体性地呈现政府日常管理信息的方式，建立职责导向的制度化问责，形成前置性的积极责任约束，并以评估的程序化强化规则意识，以评估的参与性强化回应性，具有管理责任和政治责任双维指标的价值性。

懒政庸政关乎治理绩效，完成既定的治理目标是底线，实现治理绩效持续改进则是更高的目标，懒政治理不能止于达标。因此，绩效问责的制度设计应该兼顾底线控制和持续改进的原则和理念。

第一，作为底线控制的绩效问责。绩效评估从 “投入、过程、产出和结果”等方面衡量和讨论政府行为，根据评估结果与事先确定的目标及标准比对结论，形成问责的依据。如果没有达到既定的目标与标准，则施以惩戒性质的责任追究。本质上，这种管理理念和方式是20世纪早期泰勒科学管理范式的遗产。事实上，我国地方政府绩效评估一直存在着底线控制的问责功能，比如评估结果使用的“一票否决”、“末位淘汰”。但是，这种简单化的、政治性导向的结果使用已经产生诸多非预期的后果。我们所论及的实现底线控制的绩效问责是职责导向，兼顾程序和结果，这是对科层不足的当代中国公共行政走向科层理性的呼吁，也是对行政自由裁量走向合理空间后官员激励设计的回应。

第二，作为持续改进的绩效问责。在美国政治学者弗朗西斯·福山看来，适当的官僚自主性是高质量治理的一个重要特征，对政治系统过度的依附或者完全的官僚自主性都会带来低水平的治理，官僚自主性和治理质量呈现倒“U”型的曲线关系。如果仅仅通过绩效评估实现权力约束与控制，可能影响长期的治理绩效。而且，从绩效评估的规律来看，评估后的绩效改进是科学的绩效管理系统的内在要求。因此，基于绩效评估的行政问责不能过于违背绩效评估的制度规律性，应该借由绩效评估的建设性、反思性、创造性特性，发展积极的促进组织学习的责任机制。即关注政策反馈，塑造反思性的程序和规则，重视绩效信息的使用，根据评估反馈信息，强化整改措施优化管理，进而提高完成工作目标的质量和效率。更进一步，聚焦于治理绩效持续改进的绩效问责，以绩效评估的开放性创造政策利益相关者的参与机制，这对有关治理绩效及其标准的准确定义和合理的价值取向形成意义重大。而且，持续改进的绩效问责是对以组织责任为载体的问责机制的创新。如果说，控制导向下的绩效问责主要表现为个体代表组织承担绩效不佳的责任，这反映行政首长负责制的等级问责原则，而持续改进导向下的绩效责任承担主体更多的是组织本身，是一种由组织承担责任的集体问责方式。

责编/谭峰 美编/李祥峰