陈天祥：纵向问责与横向问责机制的有机衔接治理“慵懒散”

对懒政怠政的治理，最关键的是加强和完善社会主义民主制度建设，核心是完善人民代表大会制度。要充分发挥各类监督主体在监督政府中的作用，重视它们提供的问责线索，并实现纵向问责与横向问责机制的有机衔接，让那些懒政怠政行为在阳光下暴晒而无以遁形。

在今年的全国人大会议上，“为官不为”首次写进政府工作报告中，它实际上就是对懒政怠政的一种高度概括。具体来说，懒政怠政在现实生活中的表现主要有：

一是“在其位，不谋其政”，缺乏锐意进取的精神。我们通常说的“在其位，谋其政”，是人民群众对一个领导干部的基本要求。人民把权力交给了政府，就是希望在政府的治理下，提高社会的福利水平。为此，需要主政一方的领导干部对本地的资源禀赋和内外环境等进行科学的判断，制定符合实际的发展战略和蓝图，然后利用恰当的政策工具将设想变成现实。

二是对上级的政策不予执行或者想法拖延执行。中国采取的是单一制的国家结构形式，下级服从上级是政府纵向权力关系的一个基本特征，因此，很多情况下权力的运行表现出相对集中的形态，上级掌握着更多的政策制定的权力，而下级则逐层将政策予以落实。根据公共选择理论的“经济人“假设，政府官员在执行政策时，往往会从部门利益和个人利益的角度出发，导致权力的部门化和个人化，从而有选择地执行政策，甚至采取不执行或者拖延执行、变相执行的策略，导致上级的政策意图在执行过程中变形和走样，效果大打折扣。

三是不关心群众疾苦，不积极主动替群众排忧解难。当代社会快速变化，使政策的滞后性成为常态，难以及时反映民众的诉求。在这种情况下，就需要地方官员根据形势的变化主动出击，及时制定和实施符合当地实际的政策，解决群众的现时诉求。但是，一些官员却不能与时俱进，而是抱着“等、靠、要”的心态，对群众的诉求漠不关心，不能及时解决群众的现实困难。

四是坐在办公室发号施令，不愿事必躬亲，俨然一个做官当老爷的作派。受封建主义的影响，一些官员“官本位”的思想根深蒂固，一旦有了一官半职，便有了“做官当老爷”的作风。他们没有吃苦耐劳的精神，不愿深入群众之中去做调研，不了解群众的真实利益诉求，从而使决策脱离群众。在日常的管理工作中，一些官员不屑于亲力亲为，而是习惯和陶醉于发号施令，将一切事务交给下属部门或助手办理。媒体所报道的一些官员不会自己写工作总结、不会脱稿讲话、不能动手拟写政策文件等就是对这种不作为官员的生动写照。

对懒政怠政的治理最关键的是加强和完善社会主义民主制度建设。为此，政府应该有以下四种作为：

一是强化领导干部对人民负责的公仆意识，增强他们的责任心，促进他们锐意进取，不负人民重托。这其中，最关键的是加强和完善社会主义民主制度建设，核心是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国的基本民主制度。人民代表大会是我国的最高国家权力机关，它承担着制定国家法律、确定国家的基本制度和选举国家领导人等重要职责。改革的方向包括：完善人民代表选举制度，如完善差额选举，增加差额代表的数量；实行候选人向选民定期或不定期报告的制度，候选人向选民报告自己的政见和当选后的设想，以及报告当选后的工作表现，从而获得选民的支持；增加人民代表大会的透明度，打造“阳光人大”，包括让选民旁听会议、视频转播会议和公布各类人大会议材料等。这样做，可以加强选民对人大的监督，实现民意与人大代表之间的无缝对接，从而使人民的意志更直接地嵌入到权力机关之中，也使国家的大政方针建立在坚实的民意基础上。同时，加强人大对政府工作的审查力度，以更好地体现政府向人大负责的制度初衷。

二是下放权力，扩大地方治理的自主权。根据宪法规定的发挥中央和地方两个积极性的精神，改革上下级政府之间的权力配置和结构，中央主要承担一些全局性和涉及基本民生保障的职能，而将其他职能更多地下放给地方，从而强化地方自主治理的责任，这样也就减少了懒政怠政的口实。对于那些需要统筹的领域，中央的政策和措施应该增强其可操作性，实现政策内容、步骤和目标的刚性化，以减少官员拖延执行政策的机会。

三是加强问责机制建设。我国目前的问责包括纵向问责和横向问责两种形式，改革的方向是加强横向问责机制建设，除了前述的加强人大的问责机制外，重点要加强社会问责机制建设。为此，又需要打造“阳光政府”，以提高普通群众主动政府监督的能力，如进一步推进政府财政预算公开、重大突发性事件的信息公开、服务经济社会的事务公开、重大决策事项的公开、政府投资项目的招标过程和政府采购过程的公开、政府部门的施政承诺公开等，在此基础上，充分发挥各类媒体在监督政府中的作用。

四是改革政府组织结构和岗位管理制度。其主要内容包括：进行政府组织结构扁平化改革，减少中间管理层，在此基础上科学划分上下级之间的职责，从而减少因职责不清而给懒政怠政行为留下的漏洞；打破权力的“碎片化”，如实行大部门制，从而减少横向部门之间的扯皮和推诿现象；加强岗位管理制度改革，重点是抓好职位分析工作，规范政府业务流程和标准，减少工作人员的自由裁量权和不作为的空间。