地方试点为何步履维艰

徐豪

当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整。

“几乎毫无进展！”提起2008年国务院确定在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市开展养老金并轨改革试点工作，多位专家对本刊记者的回应不约而同。“利益难以均衡，制度不配套，改革‘流产’。”一些专家对此话语犀利。

实际上，这些年来要求实现养老金并轨的呼声越来越高，探索步履也从没有停止过，只是成效始终不明显。此轮机关事业单位养老金改革虽然迈出了实质性步伐，但各方忧虑也不少。

“钱从哪里来？谁出钱？谁动谁吃亏，怎么进行改革？这其中涉及中央和地方各方面利益博弈的问题。”一位专家这样对本刊记者评价2008年的养老金并轨改革试点工作。

“其实要实现全国统筹在技術上并不是难题，主要还是利益的问题。在一些省份，这部分资金其实是有结余的，但不愿意把钱拿出来，宁愿把缴费降低一些。”对外经济贸易大学社会保障系主任孙守纪接受本刊记者采访时说，“因为降低之后，企业的负担就会减轻，就能吸引更多的人来投资，从而拉动地方经济增长。”

2009年，国务院曾推动基本养老保险省级统筹，根据当时的媒体报道，已经实现省级统筹的地方大多属于欠发达地区，没有完全实行省级统筹的地方大多属于发达地区。欠发达地区在实行省级统筹的时候，都得到了中央财政补助的资金。这样一来，中央财政补助资金、省级财政补助资金和上缴的调剂金都集中在省一级，省本级就有足够的物质基础推行省级统筹。对于地、市来说，大多数基金缺口比较大，属于受益者，也都愿意实行省级统筹。而发达地区一般无法得到中央财政的支持，基金又大多结余在市、县一级，省本级并没有非常充裕的资金用来调剂基金余缺。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整。

“现在并轨不并池，实现不了全国统筹，原因在于我们统筹层次很低，不是由中央来推进的，而是地方各搞各的，那么各方利益就难以均衡。” 中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文说。

对于2008年的改革试点，孙守纪总结称，首先改革的待遇上不是很合理，部分地区进行试点，进行改革的先是部分行业事业单位，因此容易造成相互观望，“比如前一段时间东北某个县，一些老师罢工罢课，其中一个理由就是，教师要缴纳养老保险，而公务员不交，他们觉得待遇水平降低了，不公平。”

中国的事业单位养老保险制度脱胎于机关的养老保险制度，先有机关公务员的养老保险制度，然后事业单位参照执行。“现在两者的关系就像锚和船的关系，公务员这块是一个锚，事业单位是一艘船，如果锚定下来不走的话，想让船行就很困难。”孙守纪说，“另外，改革的战术上不是特别细致。我们知道，在2008年的方案中提出了很好的建议，比如‘中人’要有过渡，避免差距过大，还有要建立职业年金制度等。但这些都只有原则上的规定，并没有实施细则，比如职业年金怎么缴费、谁来缴费、怎么受托管理等，当时都没有提及。”

孙守纪表示，2008年改革的整体思路是对的，比如要建立统一的养老保险制度，事业单位要参加城镇职工基本养老保险，在这个基础上建立职业年金，实行社会化管理等。

“工资制度怎么完善，如何与养老制度相衔接？这还是机关、事业单位内部的事。再往外看，企业职工养老保险，要并轨、要统一，问题很多，非常复杂。再进一步，除了职工，还有其他社会群体，如城乡居民的养老保险怎么考虑、低保家庭怎么考虑……”在国务院新闻办公室新闻发布会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义连用多个反问，表示“从来没有遇到这么多个系统往一块交叉的”。

“备遭诟病的养老金双轨制，为什么拖了那么长时间一直没有解决，就是因为缺乏一些基本条件，面临一些阻力。”上海大学社会学教授顾骏说。

“心急吃不了热豆腐”，胡晓义说，想一下子把所有问题都解决不可能，但是要做制度的长远建设。而专家们也普遍表示“配套制度要跟上”，养老保险制度改革很难单兵突进。