养老保险改革要分步走

匡贤明

任何一个单一问题，都比较好解决。养老保险改革挑战在于，在解决这个问题的同时，却有可能恶化其他问题。

中央决定推进机关事业单位养老保险并轨改革，应当说是重大突破，但养老保险改革需要解决的问题远非并轨这一个。比如，城镇职工和企业养老保险缴费负担过重的问题，制度赡养率不断提高、养老保险基金保值增值的问题等。任何一个问题如果没有妥善解决，都可能影响到养老保险体系的公平性和可持续性。

但是，这些问题并不是一个层面的事，总的来看可以分为三个层面：一是养老保险制度设计上的问题，比如缴费率、退休年限、替代率等，这些重要的制度参数如何调整，需要遵循精算平衡原则。二是制度实际运行中的问题，比如目前城镇职工个人账的问题，完全是在上世纪90年代转轨的时候执行层面出现偏差所导致的；再比如统筹层次过低的问题。三是经济社会发展的客观趋势带来的挑战，比如人口老龄化提高了制度赡养率，加大了养老金支付负担等。设计得再合理的养老金制度，面临中长期的变化趋勢时，也需要做出适时的调整。因此，在讨论养老金改革的时候，务必分清问题的根源。

客观地看，养老保险体制中的任何一个单一问题都比较好解决。挑战在于，在解决这个问题的同时，却有可能恶化其他问题。比如，职工和企业缴费负担过重影响到企业竞争力，只要下调缴费率就可以了，但这又对养老保险基金当期支付带来挑战。扣除财政补助，我国2013年19个省市养老保险基金当期出现收不抵支；再比如，要应对人口老龄化，适当降低制度赡养率或者提高退休年限就可以了，但这又直接影响到个人对社保制度的信心。因此，养老保险改革的难点不在于每个问题如何解决，而在于如何在一系列相互关联又相互冲突的矛盾中找到一条有效的解决路径。

从现实情况看，养老保险改革恐怕需要分两步走：第一步是实现制度的统一和并轨，使所有的人处在同一个制度框架下。这是实现社会公平的重要一步。第二步是在制度公平的基础上通过社会共识寻求一条折中的改革道路。我们目前的重点还在于第一步，很多问题和争议的实质不是技术层面的，而是对不公平社会保障不满的反映。

因此，养老保险改革在三个层面上需要采取不同的策略：一是在制度并轨上要一步到位，全国一盘棋。这一点已经明确；再比如，在人口政策调整上，要尽快放开二胎。二是在参数调整上则要小步慢调。比如缴费率，可以在明确下调目标的基础上分步推进；再比如延迟退休年限，设置10年至15年的过渡期，然后再小步慢调。三是在资源保障上，要有明确的外部资源注入。从我国人口老龄化快速发展的态势看，养老保险体制要实现可持续，仅依靠雇主和雇员缴费，即便不考虑其他挑战，恐怕也会面临很大的支付危机。在这方面，关键是明确国有资本和国有资源对保障社保基金可持续的战略作用。