国际合作，中国反腐新维度

雷墨

声势浩大的“猎狐”行动、“天网”行动，把中国反腐的战场延伸到了海外，也引出了反腐国际合作的话题。在反腐国际合作历史上，中国总体上应该算是后来者。但进入21世纪后，中国在这方面的力度逐渐加大，尤其是2013年以来更是出现了从“参与”到“主导”的角色转变。与贸易、金融领域的国际协调与合作相比，反腐国际合作的历史相对较短，合作的广度、深度以及效果也远不及前者。但目前反腐已成为国际共识，在认知也上升到了衡量国家治理水平的层面。对于综合实力逐渐强大的中国来说，通过国际协调和合作深化国内反腐，不仅具有国家治理上的意义，也是彰显和提升中国外交实力的一个机会。

5月初，中国国家主席习近平访问俄罗斯，在中俄发表的《中俄联合声明》中，写入了加强反腐合作的内容。据介绍，这是十八大以来中国首次将加强反腐合作写入与外国签署的联合声明中。中央纪委国际合作局相关负责人表示，这标志着“中俄反腐败合作成为两国全面战略协作伙伴关系的重要内容”。在去年一系列主场和客场外交活动中，中国领导人在与加拿大、美国、澳大利亚等国领导人的会晤中，都强调了反腐合作的问题。鉴于中国反腐工作的长期性，可以预料的是，在今后中外最高领导层面的互动中，反腐合作在某些场合很可能都是会谈议题。也就是说，反腐国际合作将成为中国外交的一个重要内容。

美国是反腐国际合作的首倡者和推动者，也是中国海外反腐行动的重点合作对象。尽管中美在最高级别的正式联合声明中还没明确提及反腐合作，但双方在这个领域的务实合作进展明显。截至去年7月中美举行的六轮战略与经济对话中，反腐合作在2010年第二轮对话中首次出现，但在表述上较为简单、抽象。在2013年第五轮对话的“成果清单”中，反腐合作归于“执法合作”项目下，但内容更丰富也更具体。在2014年第六轮对话中，“反腐败”独立于“执法合作”，单独成为“成果清单”项目之一。细微的变化体现的是中美反腐合作的深入。成立于1998年的中美执法合作联合联络小组，目前已成为双方反腐合作的重要平台。

最能体现中国在反腐国际合作上角色转变的是去年11月在北京举行的APEC 会议。作为会议东道国，中国积极协调并成功把反腐纳入APEC议题，牵头成立了反腐败合作执法网络（ACT-NET）。这也是首个由中国牵头的反腐国际合作网络，初始阶段的秘书处设在北京并于去年年底开始运作。APEC框架下首次提及反腐合作是在2005年的智利峰会上，但此后基本停留在“宣言”层面。建立ACT-NET的提议是在2013年的APEC巴厘岛峰会上提出的，但把“提议”变成“行动”得益于中国的强势推动。今年1月底，正是在ACT-NET框架下的会议中，中美达成共识，决定在今年8月举行會议磋商有关遣返在美中国嫌犯的问题。

反腐国际合作的历史，最早可以追溯到1970年代美国的“水门事件”。这起事件暴露出美国海外公司大量行贿丑闻，导致美国政府在1977年出台《反海外腐败法》，打击美国公司的海外腐败行为。美国本希望以此为契机，推动其他西方国家做政策上的跟进。但美国把反腐引入国际议程的努力并未成功。直到1990年代中期之前，某些发达国家的海外企业还把贿赂外国公职人员作为获得国际商业合同的正常手段，甚至有的国家还有相关的减税措施。1990年代中后期至21世纪初，是反腐国际合作蓬勃发展的时期。1999年，经合组织（OECD）《反贿赂公约》正式生效，成为国际上首个具有法律约束力的多边反腐文件。2005年生效的《联合国反腐公约》，是首个全球性反腐法律文件。

从区域层面看，在《联合国反腐公约》出台前，美洲、欧洲、非洲都先后通过了区域性的反腐败公约。不过截至目前，亚洲甚至东亚地区，都还没有类似的公约。1990年代中后期以来，反腐国际合作最积极的角色是各种国际组织与非政府机构。世界银行、国际货币基金组织等国际性机构，都出台了相关反腐文件和措施。目前最受瞩目的是G20框架下的反腐国际合作。2010年加拿大G20峰会期间成立反腐工作组，去年的澳大利亚G20峰会上，制定了《2015～2016年G20成员反腐行动计划》。2015年G20峰会主办国土耳其，已经表示将把反腐作为“集体责任”。2016年的G20峰会将在中国举办，毫无疑问，反腐国际合作的“G20动力”将得到延续。

不过，目前反腐国际合作的进展和成效总体上并不尽如人意。除了OECD框架下的“反贿赂工作组”，国际上还不存在类似被赋予了监督成员国反腐行为的权力的组织。从机制化角度看，反腐国际合作领域，也没有如世贸组织、世界银行那样的实体性机构。世界银行、透明国际等组织的诸多报告显示，没有证据表明反腐国际合作起到了遏制腐败的作用。在德国康斯坦茨大学反腐问题学者塞巴斯蒂安·沃尔夫看来，现阶段的反腐国际合作进入了“合法性危机”时期。他认为，在国家层面，国际反腐“硬法”和“软法”的落实还行，但往往在执行上不太有力。透明国际去年底公布的报告显示，OECD《反贿赂公约》41个成员国中，只有4个国家对贿赂行为进行了调查和公诉。

4月22日，国际刑警组织中国国家中心局，发布针对100名中国外逃嫌犯的“红色通缉令”。这被认为是中国通过国际合作反腐的重大行动。《外交官》杂志副主编香农·蒂耶兹，曾在一篇关于中国海外反腐的文章中写道：“中国在与外国执法机构的合作中遇到不少麻烦，尤其是在引渡问题上，中国希望借ACT-NET来扫清障碍。但更为关键的是，中国抓捕外逃嫌犯的高姿态，可能有助于外国政府在这个问题上寻求更多的合作途径。” 蒂耶兹的判断或许有一定的道理，中美在追逃追赃方面的合作即是明证。美国务院发言人普萨基曾表示，在没有签署引渡条约的情况下，美方可通过移民程序遣返中国逃犯。

中国海外反腐的高姿态，既得益于也有利于助推反腐国际合作的“大势”。有学者认为，1990年代中后期以来，反腐国际合作尽管成效不彰，但却催生了“反腐文化”，且普遍把反腐与“良治”联系起来。美国布朗大学的蒂亚戈·迪亚兹认为，这个问题正当性的增加，促使反腐标准扩散至全球层面，被几乎每个国家所接受。某种程度上说，打击腐败已在国际政治层面被赋予了道德优势。美国司法部发言人彼得·卡尔，在谈及中美反腐合作问题时曾表示：“我们致力于一个原则，即美国不应成为贪官及其赃款的藏身之所。”这既是一种外交表态，也可以被视为美国对其政治道德的自我维护。

毫无疑问，在海外反腐方面中国还面临着引渡条约、法制差异等一系列具体障碍和挑战。但中国目前开展的强势反腐行动，其大背景是中国积极进取的强势外交。从历史和现状来看，反腐国际合作进程目前正处于需要有所突破的时间节点上。香农·蒂耶兹在上述文章中指出，中国的国际地位使其有能力在多边峰会上推进其感兴趣的议题，尤其是中国作为东道国的时候。APEC峰会上对反腐问题的罕见关注，包括公布致力于联合反腐的宣言，凸显了中国作为议程设置者的新角色。从这个意义上说，如何推进反腐国际合作，也是对中国国际议题设置能力的一个考验。