适度综合的黄岛经验

郇庆治

对黄岛区综合行政执法改革的观察，笔者认为，必须立足于一个更宽阔的总体背景和更高的理论视野。综合行政执法改革的实质，是县区以及街镇政府架构及其运行机制的重构，因此，我们有理由期待，这些改革实践既会预先着眼于新的行政执法理念，如“社会政府”、“绿色政府”，又会在行政执法机制模式和文化观念上带来重大创新，比如基层政府与民众、企业和社区之间的更积极的互动。综合执法“黄岛经验”的具体内容，可以概括为：

一是围绕着政府职能、区街镇政府架构和城乡管理差异等侧面或维度的“适度综合”。从表面上看，它只是把原来属于六个不同部门的行政执法职责合并为一个行政主管部门（“综合行政执法局”）的职责，即所谓的“六+X”。但是，这其实也涉及原有行政部门自身职能的重新定位。更为重要的是，这样一个新的政府部门的成立，直接影响了下属街镇一级政府架构的重组，而覆盖整个新区的统一性管理，还会带来一种促进新区乃至整个青岛市的城市化水平提升的效果。

特别是，之所以称之为“适度综合”，是因为它涵盖了行政执法的主要方面，但又没有过度扩张。以此类推，地方政府的执法或经济管理也可以借鉴类似做法，最终形成一种我国地方政府层面上的“块状”或“扁平化”治理架构，如此既能提高地方政府的治理效率和服务水平，也可以从制度上控制地方政府规模和权限的扩张冲动。

二是以准军事化、职业化和电子化等相结合的综合管理创新。在内部组织管理结构上，“综合行政执法局”采取的是一种“大队——中队”的垂直式管理模式，而在职员（“巡察”）及其行为纪律要求上更是追求一种准军事化标准，同时也高度强调职员的整体素质（包括文化素质）和行政管理技术手段的高科技水平。

三是以社会服务为主的行政执法风格。作为一级行政执法部门，综合行政执法当然要担负起保护公共资源、维持公共秩序的庄严使命，其中不可避免地会涉及到强制性手段的使用或行动保障，但是，行政执法还担负社会规范与教育的服务性功能。因此，在各个大队或中队驻地，除了行动指挥大厅，还有公民信访与调解大厅，以及便于公众与巡察联系的联系卡等。

应该说，黄岛新区的综合行政执法改革在较短的时间内已经取得了明显的成效，尤其是在原来较为薄弱的某些政策领域或环节的执法效率方面，比如对于海域生态环境保护的治理。当然，这种改革的更深刻潜能的充分发挥还需假以时日，并且也的确存在一些制度性的制约因素，比如综合行政执法的法律支撑和保障问题，需要全国人大或上级人大做出明确的法律授权或调整。

责编/张晓 美编/于珊