英、美政体之比较

袁传旭

议会制、总统制是西方民主政治制度的两种主要形式。议会制又称内阁制，包括“立宪君主制”和“议会共和制”。议会制下，国家元首是象征性和礼仪性的，不具实际权力。立宪君主制下的君主是终身和世袭的，议会共和制下的国家元首则是由议会选举产生并有一定的任期限制。议会制把控制和责任集中于议会，奉行“议会主权”原则，议会拥有立法、监督行政部门、决定财政预算，以及选择或改换内阁的权力。理论上讲，法院无权撤销国会的法律，或者宣告它违反宪法，只具有解释议会制定的法律的权力，首相也不能否决议会的法案。行政首脑（首相或总理）由下议院中的多数党领袖或者多数联盟领袖担任，负责组织内阁，对议会负责。内阁成员由多数党议员组成，实行集体负责制，即内阁成员集体决策和集体负责，行政首脑为同侪之首，其权力来自议会的支持，即议会的多数议席支持，如果内阁遭到议会的不信任投票或内阁的提案遭到议会拒绝或否决，必须集体辞职或内阁首脑呈请国家元首解散议会，重新选举。

总统制则是把政府分成相互平行的三个部分，即立法、行政和司法，各负其责，相互制约。议会负责立法、监督行政部门、决定财政预算和重要人事的批准等权力；总统由选民选出，既是国家元首又是行政首脑，行政部门采取总统负责制，独立承担最终行政责任，不需与内阁成员集体决策。总统总揽行政权力，公布法律、发布命令不需副署。除个别重要岗位需要议会通过外，行政官员由总统任命，对总统负责。

议会制起源于英国。起初，议会只是方便国王征税的工具，国王兼有立法和行政权力，拥有至上的权力，议会仅能对国王予以有限的制约。随着议会制度的发展，到了1688年，发生“光荣革命”——未来国王与议会的妥协，确立了议会权力至上原则，施行“立宪君主制”，议会拥有最高立法权，立法不受限制，通过的法律其他机关不能进行审查，更不能加以否定，只有议会可以修改和否定；国王在国民中仍具有崇高的威望，受到尊重，保留了任免首相、大臣和高级法官，召集或解散下议院，批准和公布法律，统帅军队及对外宣战等法律权力，但变为象征性的，不具实权。由此，国王的权力受到有效的制约。随后，下议院建立了内阁制度，使其成为下议院的一个行政部门，对下议院负责并受到下议院监督。

总统制起源于美国。1783年，独立战争胜利后，由十三个殖民地组成的邦联国家正式宣告独立，这是一个松散、近乎独立的联盟。由于棘手的战争债务、邦联国之间的商业纠纷和国家面临的外敌入侵的威胁等问题，使得邦联国的重新整合被提上议事日程。邦联国创设了制宪会议，决定建立联邦制国家，设置总统一职。但对建立这样一个国家，十三个邦却充满了担忧，他们希望保留自己的主权地位，担心这样一个联邦政府可能是一个专制的妖魔，剥夺国民的权利。制宪会议进行了长达一百多天认真而激烈的讨论，最终确定建立一个立宪和民主制并存的联邦制国家——所谓的“复合制”政体。即在联邦制基础上，联邦政府实施立法、行政、司法三权分立并相互制衡，与此同时，通过民主选举，来定期考察公职人员履职情况，撤换不称职的官员，使总统和议员接受定期的监督，防止腐败。因此，美国的政体不是单纯的总统制。虽然早期殖民者来自英国，但美国并没有选择建立立宪君主制，而是总统制，这与广袤的殖民地环境造就了平等社会有关，且早期逃难美洲的清教徒教义更倾向于建立政治平等的共和国家。

英、美两国虽然分别施行不同的政体，但两国政制存在许多共同点，且可以说，美国政制的灵魂源于英国政制。首先，施行权力分立和制衡。两国都将立法、行政和司法分立并相互制衡，但英、美两国存在不同的制衡形式。

两国司法部门都拥有近乎绝对的权威，受到立法和行政部门的尊重，判案不会受到政府或民间的干扰。英国下议院虽然拥有立法、改变法律的权力，但英国法律是以习惯法为基础的，下议院不会违抗民意破坏自己的法律基础，使得法院能够独立于立法体系行事。白芝皓先生在论述英国议会时写道：“议会的用途与其说是改变法律，不如说是防止法律被改变。”此外，英、美法院皆拥有司法审查权，可以推翻任何它认为违宪的立法。

其二，行政首脑都是由间接选举产生的，体现的是间接民主，以避免多数人统治。在英国，首相由议会选举产生；在美国，总统由邦直选再通过选举人团选举产生，以体现邦权。

其三，政党竞争。在英、美，任何政党可以合法地存在。政党本质上是“私心”的产物，个人通过政党来实现自己的政治抱负。在政治竞争中，如果一派竞争获胜，那么就作为执政党的身份出现；而竞争失利的党派就作为反对党或在野党的身份合法的存在，发挥“监视器”的作用，监督执政党的一举一动。

其四，政务公开。政府行政暴露在光天化日之下，民众和自由的传媒能够对政府保持经常性的监督，使得公职人员不敢违法乱纪，否则，任何人都只能选择主动辞职。

另一方面，英、美两国政体也存在明显的差异。首先，行政首脑产生方式不一样。在英国，由于首相位置由获得下议院席位多数的政党占据，因此控制了下议院，就控制了内阁，而控制了内阁，也就控制了下议院。其表现出来的特征是，一方面，内阁与下议院之间冲突较小，内阁能够不受摩擦的运行，行政效率较高；另一方面，形成所谓的“内阁独裁”或“行政专制”，虽然英国的议会制把控制和责任集中于立法机关，立法权在下议院，下议院既有选举权也有罢免权，内阁只是下议院的一个行政事务部门，但在实践中，内阁自身就是立法机构，拥有了下议院多数，首相可以做任何想做的事情，包括制定或废除法律、下达行政命令等。虽然内阁各部门首长（大臣）均由国王任免，但事实上人选由首相制定，首相可随时对阁员进行任免，使得首相可以主导内阁，将自己的观点强加给内阁。

总统制的美国，行政首脑由选举人团投票选举产生，大体上由选民决定选举结果，即需要获得选民的大多数支持才能当选总统。国会议员是由选民按选区或邦直接选举产生。这种选举方式，特别是总统选举，民众更能从中受到民主的教育、熏陶，明白自己的权利，承担起责任。这种选举方式决定总统与国会在组织上是相互独立的，总统无权解散国会，国会议员也无权要求总统辞职。由于权力分别来源于选民，总统和议员都要对选民负责，顾及各自选民的利益行事，否则，下次选举选民不会再选他们。这客观上造成国会与行政部门处于一种相互牵制的关系，相互之间会经常产生冲突，即使议员与总统同属一个党派，也不一定支持总统的政策。当然，美国总统和国会的政争一般表现出合作与妥协的关系。

其二，不同的任期。英国首相任期原则上规定与下议院相同，为五年，但在实践中，首相的平均任期为四年，没有任期限制。但如果首相得不到所在党派的支持，随时就有可能被换掉。下议院选举日期由首相决定，在首相向国王提议解散下议院、召集新下议院时进行。由于首相任期没有严格的宪法规定，当面临突然的紧急情况时，国民可以及时选择一个适宜应付危机人担任行政首脑，“用驾驭风浪的领航人代替风平浪静时的领航人”。这种任职弹性被认为是英国议会制的优点。

美国总统和议员任期是固定的，没有弹性，相互之间对任期也没有影响，总统任期一届四年，表现再好，至多只能担任两届。众议员、参议员任期分别是两年、六年，但可以连选连任。总统的任期限制可以防止掌握巨大权力的行政首脑长期任职、积累权力而导致独裁，另一方面，固定的总统任期制被认为存在如果总统平庸而不能及时更换的弊端，但在实践中这种固定任期制还没有产生此种消极的后果，说明掌握美国国家命运的因素并不完全在总统身上。

其三，不同的组阁方式。在英国，内阁成员由首相决定，并大多以下议院议员身份入阁，也有利于内阁控制议会。由于内阁由占议会多数的政党组阁，所以不用担心内阁不对下议院负责。在美国，行政各部门首长除关键岗位须由参议院通过外，其余岗位由总统任免，议员不能兼任行政职务，否则，意味着国会被总统控制，失去监督行政部门的功能。

其四，权力制衡形式不同。权力制衡是民主政治的基本条件，虽然英、美两国都设置了权力制衡机制，但表现了不同的形式，这种特征源于两个国家不同的地域环境、历史和文化背景。在英国，一是下议院制约。具体表现为：

1、党内制约，一般情况下，多数党内部出于政党利益会保持团结，但当首相行政不力而变成选举负资产时，首相就会失去党内信任，有义务辞职。反过来，首相拥有通过国王解散议会，重新举行议会选举的权力（采取这种手段一般是希望迫使议会通过立法），也可以通过选任下议院议员作为阁员来影响下议院。

2、反对党制约。英国下议院采用多数党——反对党关系模式，承担相应的宪法职责。根据法律安排，按各党握有的议席多少来分派其宪政职能。获得下议院多数议席的政党出面组阁，行使行政权，同时还获得组织下议院的立法工作和其他工作的特权；获得下议院次多议席的政党领衔成为反对党，负责监督政府，拥有与多数党协商安排下议院议程的特权，并有权代表各反对党质询政府的动议、声明等；还有权单独安排下议院部分时间的辩题，并领导下议院的若干关键的特设委员会。议席少于领衔反对党的其他各反对党也享有若干权利。

下议院拥有否决首相动议的权力，但首相不能否决下议院的立法。由于下议院由首相所在的多数党控制，按惯例，下议院不会否决首相的动议，但也不是完全不可能，如在2013年8月，就叙利亚化武问题，内阁提出的对叙利亚动武的动议被下议院否决，它表明，下议院在严峻的挑战面前仍具有驾驭首相的能力，即使是同党议员也会对首相投出反对票。

二是立宪君主政体。英国国王是国家和团结的象征。国民普遍认同立宪君主制，国王受到国民的普遍爱戴和尊重，虽然国王已没有实际权力，只是象征性的，真正权力已经移交给政府和议会，但法律规定国王是国家元首、联合王国武装部队总司令和英国国教的世袭领袖；并赋予了国王如下权力：任免首相、各部大臣等高级官员，召集、停止或解散下议院，批准法律等，没有国王的同意，军队不能随意调动，下议院不能凭选票径直选出一位不经国王任命的人出任首相，更不可能任命大主教。此外，国王在政治中还拥有三项重要的权力：磋商权、鼓励权和警告权。所以，英国国王对国家的影响是潜在的，虽然国王只有形式上批准权，但这种形式上的批准权未尝对首相不是一种压力，特别当国家出现异常情况时，不能否定国王会运用法律赋予的权力，阻止权力机构损害民主政体。此外，民主体制的一个最大问题是政客可能会利用民主来实现多数暴政、独裁，而立宪君主体制也是抵制过分民主的一个有效屏障。

三是上议院影响。上议院又称贵族院，受到英国文化的尊崇。早在上世纪初，英国议会的权力重心就开始移至下议院，但上议院仍然保留财政法的讨论权和对法案的一年搁置权，对下议院的法案起着阻碍作用，特别是对带有时间性的议案延宕一年，就可使其实质性失效。此外，上议院还可以对下议院的法案进行审查，纠正法案中存在的缺点和流弊。

白芝皓评价道，君主制、贵族制和民主制各有优长，也都有瑕疵，一个良好的政体是建立在利用这些相互抵消的缺陷的基础上的，英国的实践表明，可以建立这样一种政府，在这种政府中，这些不良倾向能够相互制约、平衡和抵消。君主制、贵族制和民主制分别享有最高主权中的一份，这种主权的任何行动都必须经过这三者的同意。国王、贵族和百姓不仅构成宪法外在的形式，而且构成其内在的动因和生命力。尽管英国政制表现出所谓的“内阁独裁”现象，但它只是存在于一定的限度内，除了受到下议院内部的制约，更在于要受到下议院之外因素的有效制约。

在美国，对权力的制衡形式是多方面和多层次的，如上所述，一是联邦制。为了防止联邦政府专权，将国家确立为联邦制政体，这是对联邦政府根本有效的制约。各邦保有高度的自治权，根据宪法赋予的权力，联邦政府和各邦不受影响的独立行使各自的职责，没有上下从属关系，联邦政府不能收回邦权，也不能对邦强制实施自由裁量权，虽然联邦政府可以通过法律对各邦的人民和邦行使权力，但邦权受到宪法的基本保护。实际上联邦政府经常扮演保护各邦民众权利的角色。

二是分权制衡。美国的制宪者认识到把国家的权威集中在一个部门必然导致暴政，设计把控制和责任分散到三个部门。即把联邦机构划分为立法、行政和司法三个相对独立的部分，谁也不领导谁，谁也没有绝对的权力，各司其职，并相互制约，以实现权力的平衡。国会与行政部门是一种决策、监督与执行的关系。为了对总统制下掌握巨大行政权力的总统进行有效的控制和制约，议会掌握以下权力：1、众议院拥有征税和拨款权；2、立法权及批准立法权，当然，总统也可以通过否决议会立法，对议会进行限制，但最终决定权还是在国会那里，如果国会两院分别以三分之二多数通过法案，就成为法律；3、参议院拥有关键岗位职位提名的批准权；通过提出非强制性的提案，对行政部门行为提出要求；4、弹劾权，总统如有违法行为，众议院可以对其提出弹劾案，如获得通过，由参议院进行审理，最高法院首席大法官主持。经出席参议员三分之二多数同意，即可被定罪，予以免职。

三是两院制。从上可以看出，美国国会相对行政部门拥有最终的决定权，总统最终受制于国会。为了制约议会专权，采取两院制，将议会设置为两个不同种类和不同组成结构的议院，立法需要获得参、众两院通过才能成为法律，以防止一院制可能出现的独裁。当然，美国设置两院制也是为了维护联邦政体，保障邦权，防止过分民主带来的“多数暴政”。

四是司法审查。最高法院可以通过解释宪法，行使司法审查权，判决国会立法或行政部门的政令违宪，对国会和行政部门进行最终的制约。

此外，那些没有办法使国会通过提案、或不能对联邦机构施加影响的人，只要简单地提出法律诉讼，就常常可能获得司法听证，使诉讼成为补充立法，有时是超越立法，制定公众政策的另一种方法。

可以看到，在美国，想要控制政府，不仅要控制众议院，还要控制参议院、行政部门，最终还要控制最高法院，但这绝非一件易事。

由于英、美两国在议会制和总统制上的成功实践，这两种政体在世界各地逐渐传播开来并被许多国家仿效。但任何一种制度都不可能是十全十美的，议会制和总统制也不例外，有其自身的缺陷，特别是当它们应用到一个不同文化、不同地理环境的国家，就可能出现水土不服，其缺陷就会显现出来，甚至被放大。议会制由于源于英国的君主制政体，君主虽为“虚君”，但是国家的象征，受到国民的普遍尊敬，并且，英国是以普通法为基础的国家，议会和内阁不会违背惯例行事，对防止“议会独裁”或首相专权能够起到有效的遏制作用，但在没有普通法历史传统和非君主制传统的国家，议会共和制则可能出现“议会独裁”直至行政专权的情况，在采取议会共和制的许多欧洲大陆国家，曾经出现过所谓“少数议会民主制”即小党联合执政的现象，如法国的第三、第四共和政府和德国的威玛共和国等，内阁遭到议会频繁的不信任投票而被更迭，引发政治动荡。这种情况被一些国家极端势力所利用，他们利用民众对民主政治认知的不足和对社会稳定的期望，煽动民意取得政权，墨索里尼、希特勒都是利用议会共和制这一缺陷，获得了政权，并借此逃避民主制度的制约，建立了行政极权体制。基于此，二战以后，采取议会共和制的欧洲国家，吸取了法国第三、第四共和政府和威玛共和国等议会共和制失败的教训，对议会制进行了改良。如在联邦德国，二战后，虽然继续施行议会共和制，但制订了宪法性质的《德意志联邦共和国基本法》，确定共和制、联邦制为国家的基本制度，限制了联邦总统的权力，联邦总统不能单独确定联邦总理、单独颁布紧急法案，也不享有对国家军队的最高统率权，总统同议会、行政部门、宪法法院相互牵制。与此同时，吸收了联邦制的优长，调整了联邦政府与各联邦的管辖权限，将部分立法权下放到邦，减少主要代表各邦利益的联邦参议院的立法参与权和审批权。

一些国家则采取所谓的半总统制，又称双首长制，增加了总统制衡内阁的权限，以防止民主制度不成熟的国家出现的议会权力过大而导致政局不稳，直至出现行政独裁的局面。半总统制下，总统是国家元首，国家军队的最高司令，拥有任免总理、主持内阁会议、颁布法律的权力，还拥有解散议会、提议举行公民投票等权力，甚至可以在国家出现紧急状态时行使非常权力。由于总统由选民直接选举产生，使得总统这一职务具有广泛的民意基础，较高的权威性。议会可以通过不信任案，或者拒绝政府的施政纲领而迫使政府向总统提出集体辞职，议会无权弹劾总统；内阁向议会负责，独立于总统，有相对稳固的地位。按照宪法惯例，总统主理国防和外交，对全民负责；首相（或总理）主理内政，对议会负责。可以看到，半总统制下总统的权力比总统制下总统和议会制下国家元首的权力要大，因为总统制下的总统一般不拥有解散议会、提议举行公民投票等权力，议会制下的国家元首的权力也更多是象征性的。由于这种设置，内阁的地位稳定，不易发生政局剧烈震荡。

实行半总统制的国家，由于各自宪法、传统、现实状况以及政党生态的不同，而会呈现出不同的运作模式。表现为内阁首长任命的方式不同，有的国家内阁首长由占议会多数席位的政党推举产生，总统任命、免除、替换须征询议会的意见，有的国家内阁首长由总统任命、免除、替换不须征询议会的意见；总统与内阁的权重也有差异，有的国家权力偏向于总统，有的国家偏向于内阁。

民主政治的特点是“选举”，它与一国国民的政治素养密切有关，体现在公民意识和社会的自我组织能力，国民需要理解民主政治的内涵、价值和民主的缺陷，掌握民主政治的运行方式。这种政治素养一方面要求一个社会存在相适应的经济基础，另一方面来源于长期的教育和民主实践，这样才能保证民主政治有效正常运转，避免专制发生。白芝皓写道：“只要没有真正的贫困，只要教育得到普及，而一般人都具有政治智慧，那么，由民众选出一个公平的立法机构就不是难事。”在英国，民众的心智带有稳定的政治性，民众对他们的代表的控制是不间断的，下议院要想违抗一种业已形成的舆论几乎是不可能的；国民不断地关注着政治，每个议员都诚惶诚恐地担心会失去被人们珍视的位置。

一国选择何种政体，是议会制还是总统制，与一国的地理环境、历史和文化背景有密切的关系。但要保证一种政体能够在民主状况下运行，必须具备几项必要条件：一是制度架构内存在有效的制衡；二是在法院建立司法审查制度，对行政、立法等机构行为进行合法性、合宪性审查，保障宪法的实施；三是制订权利法案，实现有限政府。在一国国民民主整体素养相对较低、社会自然分层的社会，民众对民主、法治的理解较为缺乏，容易被擅长表演而无执政能力，或者是阴谋家的候选人迷惑、误导，不适宜采取直选选举国家行政首脑，他们可能会选举出一个独裁者登上行政首脑位置，这种现象在历史上直至今天都在发生。议会制是抵制极端民主化的一种手段，这类国家一般较适宜选择议会制，如源于封建贵族层级发展起来的英国。在议会制下，由于国家元首没有实际行政权力，要求国家元首候选人具有良好品行、人格魅力，以及丰富的政治阅历，以具备防止议会多数的政党或行政首脑滥权的威望，并在出现议会滥权的情况下国家元首拥有解散议会的权力。相对应，国民整体民主素养相对较高、社会层级不明显的社会，适宜选择总统制，即适宜通过直选，选举国家行政首脑。此外，议会制一般在有君主制传统的国家被采用，而总统制则易在非君主制国家得到采用。