基层协商民主制度的现实困境和突破方向

回顾人民民主发展历史是一条清晰的发展轨迹，是从人民主权到协商民主的发展历程。工业社会，契约论者认为民主意味着人民拥有主权，通过某种制度实现人民主权自治，于是代议制很快登上历史舞台；随着社会组织化程度不断提升，当政党、利益集团等官僚体制不断渗透到代议制中，精英治理逐步成为民主的代言词，人民民主逐渐失去其核心内涵；从工业化向后工业化转变过程中，以“协商民主”为核心的新型民主形式不断向精英治理发起挑战，民主斗士们掀起了新一轮民主浪潮。

协商民主理论诞生于西方代议制民主与多元民主文化的冲突与挑战中，卡罗尔·佩特曼认为，精英政治的民主理论在实际运行中并不是充分的民主，而只是描述现实政治制度的运作逻辑，真正的民主应该是所有公民充分直接参与议程设定、政策表决和政策执行全过程。随着西方协商民主理论不断兴起，协商民主制度在中国逐渐得到重视，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，近期出台的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步凸显了中央对于协商民主这一制度的高度重视。中国社会转型不断深化，人民生活水平与文化素质不断提升，经济社会发展需要更多民主元素，发展社会主义基层民主成为紧迫的现实任务。中国民主政治的发展需要适当形式，中国社会既需要加快政治改革步伐，同时也需要一个社会稳定的局面。因此，走一条柔性民主发展之道，走出“改革与稳定”的两难境地，社会主义协商民主之道是解决中国基层民主发展困境的恰当选择。

全面推进基层协商民主制度的现实困境

深入推进社会主义基层民主建设是建设社会主义和谐社会的重要举措，需要不断丰富和完善基层民主内容与形式，将基层民主建设作为社会主义民主建设首要任务。发展基层协商民主制度在当前中国政治体制下仍面临着较大挑战，仅仅通过简单的协商对话形式并不能有效解决中国基层民主建设中遇到的各式问题。

一是协商民主机制下政府角色定位模糊。埃尔斯特认为，政治决策过程既不是单纯的政治家个人私利的实现，也不可能完全超越私利而仅仅追求展示美德与团结，而是公共理性与工具价值的整合。在理想的基层协商民主机制中，政府、政治家承担的应是公共理性的执行者与引导者。结合当前中国基层民主实践发现，由政府主导的公开协商对话机制并不能达成持续、稳定的民主决策效果，其所应体现的公共理性往往由于职能部门或领导者的部门或个人利益而发生变化。在自利性驱使下，相当多的政府官员和政府机构往往不愿意放弃与自身利益相关的权力，反而加强对协商民主的干预，其往往会主导议题的选取、协商过程和最终决策，导致政府部门既是组织者，又是参与者，更是裁判者。在这一流程中，公民与其他组织处于弱势地位，虽然能够参与其中并表达自身观点，但作用有限，难以左右协商过程及最终决策。这种政府角色定位的错位背离了协商民主机制初衷。

二是协商民主机制操作程序不健全，可持续运转能力较差。博曼认为，理想的民主协商机制要求以政治平等为基础，以确保协商程序公正，包括参与机会、能力与资源的平等；发起公共协商议程设置的权力与能力，是协商民主中公民政治能力的重要标准，标志着公民与奴隶的民主差异。在中国基层协商民主实践中，最为缺乏的并不是协商民主机制而是協商民主机制的操作程序与专项制度。由于操作程序与专项制度的真空，导致这一制度架空。在议题设置上，往往由政府职能部门及其领导者主导，公民难以就自己所关切的问题与政府或有关机构进行民主协商；商议中，无法实现公民与政府的相互制衡与博弈，公民普遍处于弱势一方，难以制约在商议过程中的政府权力；在协商民主决议上，政府往往将商议过程与公民建议流于形式，很少采纳与政府意见相左的建议，最终决策权仍旧牢牢掌握在政府手中。

三是协商民主机制运行监管不足，实施效果有待提升。现行协商民主机制主要由政府主导，监管力量较为薄弱，主要依赖自我管理和上级政府对于下级政府的考核。协商民主机制在政府主导之下，往往由于上级政府忽视对协商民主运行情况的监督而导致下级政府肆意而为，将民主协商流于形式，从而将“民意政策”转变为执行领导意志和部门权益的“部门政策”。协商民主机制在人大、政协和工会等第三方机构主导下，由于缺乏相关评价与监督机制，亦能导致第三方机构忽视公民诉求，执行机构部门利益的情况。

“协商民主”之道的浙江模式

浙江省市场经济发育较早，发展程度较高，是中国民营经济大本营，民营经济快速崛起，带动一群颇具影响力与实力的民营企业家成为当地具有一定影响力的阶层。市场经济体现的自由、平等、契约、独立、产权明晰等特征，不仅培育了浙江民营经济自由民主的经济思想，而且给当地带来自由民主的政治理念，催生浙江的民主政治。浙江省温岭市作为浙江民营经济最为发达地区之一，在市场经济实践过程中，温岭人冲破传统计划经济束缚，孕育了自由、平等、竞争等新观念，成为一批具有一定经济实力和先进思想理念的新阶层。温岭人不断探索与扩张市场经济边界，逐步建立起自我所特有的市场理念和纳税人意识，逐步培育了其参与公共事务决策与管理的意识与诉求，并且这种愿望不断增强。当现行经济、政治体制不再满足人们日益膨胀的政治愿景时，新制度就此应运而生。

浙江省温岭市在上个世纪90年代末期，创立了一种新型基层民主对话机制——民主恳谈会。这种草根式基层民主对话机制强调就直接利益进行公开对话协商，旨在增加基层公共事务决策的民主与理性，在当时基层政治民主自治下被誉为取得阶段性胜利的基层治理之道。但是作为一种中国基层治理非传统议事方式，由于没有形成成熟、有效的管理与实践机制，因此并没有普遍实施。本文通过梳理温岭市“民主恳谈会”发展轨迹，来探寻中国基层协商民主制度的发展之路。

一是简单朴素的协商对话机制。民主恳谈会初期的实践探索，主要围绕一般性公共项目决策等事务开展党员干部与普通群众之间的对话，征询广大群众对于公共事务决策的看法和意见。这一形式的协商对话机制为后来温岭市民主恳谈会的形成奠定了基础。

1999年6月，温岭市松门镇召开主题为“社会治安综合治理与现代化建设论坛”，首期农村农业现代化建设论坛。政府寄希望于通过论坛获取一些来自基层群众的建议和民众对于公共事务的支持。论坛开展之前，政府便广泛邀请村民参与，邀请前来与自发前来的群众超过100名，远远超过政府期待。在论坛上，群众热烈发言、提问，政府官员热心解惑答疑，反响空前强烈，论坛上的问题大多以村务管理和经济发展相关的公共事务为主。在论坛之后，温岭市吸取论坛成功经验，在全市范围开展对公园规划和劳资关系管理协商对话，取得了不错效果，群众站在一些新奇的角度提出一些较为朴素的建议，党政部门与专家学者在一定程度上采纳了这些建议，并进一步提出更为完善的解决方案。

通过以上简单朴素的公开协商对话论坛可以看到，公开协商对话建立在党政部门听取民意、接受群众建议基础上，并没有在组织架构上进行相应调整，发起、选取协商对话议题与最终协商对话成功是否采纳都由党政部门主导，群众的选择权与参与权都出现一定程度的折扣。乡镇及市里有关部门对此出台相关指导文件，但未能强有力实现民主恳谈规范化和制度化，民主恳谈会的举办更多取决于党政领导的兴趣，践行总体效果不佳。

二是体制内权力调整的公开协商。在简单朴素民主协商对话基础上，通过一系列实践反思和学术交流，在制度化困境面前，温岭选择继续向前，开始尝试民主恳谈制度化改革。试图通过将现有人大、工会制度与民主恳谈会相结合，激活有关各方积极性，通过政府文件规范民主恳谈的形式、内容与决策，以达到民主恳谈会机制长久有效运行的愿景。

2001年至2003年间，新河镇劳资纠纷事件发生较为频繁，严重影响企业正常的生产经营活动，为解决这个问题，政府借助工会力量以恳谈会形式展开集体协商对话，经过多轮磋商，劳资双方均取得较为满意的结果。在2003年关于温峤镇公路改造民主恳谈会上，政府部门提出两套解决方案，由于议题与公路沿线群众利益关系紧密，群众分歧较大，本来应交人大负责民主恳谈会，但由于政府职能部门不愿放权，最终方案仍由政府部门决定。为推进民主恳谈这一形式的机制化，从2005年开始，在部分镇试点以人大体系为基础的参与式预算改革，将民主恳谈会与人大预算审查会相结合。由于有国家立法的预算制度作支撑，民主协商议题稳定、可持续性强，对话机制较为明确规范，这些因素综合导致民主恳谈机制改革的阶段性成功。

在这一阶段的民主恳谈会改革实践中，体现了操作程序和组织权力架构协同调整，单一基于体制内的权力架构调整不能有效解决民主恳谈会形式化和难以持续问题。通过进一步与预算制度和第三方协商机构等操作程序相结合，明确协商议题、操作程序和协商机制，促进了民主恳谈会规范化，提升了民主恳谈会可持续性与实质性。但由于基层人大与工会很大程度上受党政部门影响，行事决策上仍然存在较为明显缺陷。

三是体制外抽样代表公开协商。民主恳谈会机制经过行政体制内部系列改革后，开始对体制外人员参与进行改革，试图提升公众参与积极性。其主要途径是通过科学抽样选取部分具有代表性的民意代表，通过分组讨论形式对相关议题进行协商或官民对话，以此提升民主恳谈会机制的科学性与代表性。

2006年始，泽国镇在温岭市范围内率先与专家学者合作，在一般性公共事务决策、企业管理与劳资关系协商和预算协商三大领域进行民主恳谈会改革。首先是在人员选取上，通过分层抽样形式，选取相关利益和非相关利益群体代表，并针对性地要求专家学者和政府官员参与，致力于提升民主恳谈会的代表性与科学性，增加体制外人员参与。其次是在民主恳谈会形式上，摒弃以前单轮磋商，最终由政府拍板决定的形式，采取分小组讨论，多轮磋商，最终在会上商议解决方案的形式，极大提升了参会人员积极性和决策科学性。

最新一轮民主恳谈会改革实践更加深入在体制外权利组织架构和操作程序的协同改革，强调和深化体制外社会力量直接参与，同时做到与体制内党政和人大、工会等系统的融合。通过随机抽样的形式选取代表，在一定程度上减少利益群體和政治力量对民主恳谈会的控制与影响。

全面推进基层协商民主的突破方向

全面推进基层协商民主，需要厘清政府权责范围，加强第三方协商民主机构主导地位，逐步转移政府职能，依托完善的法律体系、专项制度和考核体系，规范人大、政协和工会等组织行为，充分发挥其协调群众开展基层协商民主活动的积极作用。

一是完善权力清单机制，调整基层组织权力架构。美国学者史蒂文·科恩指出，在不存在垄断情况下，根据公共职能要求，寻找组织特性与职能最佳连接点，以决定公共职能履行主体，能够实现公共职能履行的高效化。基于政府权力清单制度，切实转变政府职能，做到法无授权不可为，政府在协商民主机制中的定位应是协商民主的引导者和参与者，并非主导者和裁判者，政府需要以更加明确的角色定位参与基层协商民主机制。在国家内部权力制约体系中，应该以法律形式明确并强化人大、政协、工会等组织的法定权力与职能，确立上述机构对于基层协商民主机制的主导权。在基层社会治理体系中，人大、政协与工会等机构与普通群众更为接近，能够更好地激活群众参与性与活跃性，在现行政治体制外构筑一套结构灵活的基层协商民主体制，有利于增加群众参与度和体制灵活性。

二是创新协商民主专项制度，规范基层协商民主议事程序。组织权力架构的演变是一个长期且艰辛的过程，通过创新基层协商民主专项制度有利于规范协商民主过程，限制政府部门及其领导者越举行为，切实保障群众切身利益和协商民主机制有效运作。通过对议题选择、参与人员、讨论模式、议题修正模式、议题表决和决策执行等细节的设计与完善，以法律法规形式强制执行上述内容，以建立起协商民主从议题选择到汇聚意见再到生成决策的链式专项制度。在建立起完善的协商民主专项制度基础上，通过开展协商民主活动事前、事中及事后监督，建立起奖惩机制，对协商民主开展较好的单位或组织予以适当奖励，对忽视协商民主专项制度的单位或组织予以恰当惩戒，以规范基层协商。

三是加强立法，保障基层协商民主机制的持续运转。强化依法治国理念是推进社会主义基层民主建设的有效保障。基层协商民主机制要成为社会主义基层民主治理中的稳定且有效的议事形式，需要从国家层面立法，明确基层协商民主机制的法律地位，明确协商民主机制的领导与实施主体、协商程序、组织权力架构调整和专项制度建设等细节，以保障基层协商民主机制可持续运转。在法律制定过程中需要结合我国不同地方实际，将普适性与特殊性结合起来，借鉴发达国家关于公民协商对话机制的法律规定，以规范和保障基层协商民主机制有效运作。

四是健全绩效评估体系，加强对协商民主机构的监管。人大、政协和工会等第三方协商民主机构在承接政府职能同时，需要加强对其职能履行的监督。随着协商民主机制进一步完善，人大、政协和工会组织会更多承担起基层协商民主的组织与运行职责，为防止其滥用职权或懈怠职权，需要同步建立健全对第三方协商民主机构的绩效评估和监督体系，以鞭策其更好履行职能。通过引入第三方评估机构，对协商民主机构履职行为进行全方位监督，通过绩效考核机制对协商民主机构进行一定程度上奖惩，以规范其行为。在此基础上，通过建立信息公开机制，将协商民主机构履职情况及其考核结果向社会公开，形成以第三方评估为主体，社会监督、自我管理相结合的综合评估机制，以期达到更好效果。

（作者为浙江大学教授）