干部选拔新导向

张墨宁

2014年底，中共中央办公厅印发了《2014～2018年全国党政领导班子建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》），这一领导干部队伍建设的指导性文件将是今后5年人事布局的风向标。按照中组部官方的表述，这个《规划纲要》不仅勾勒了“路线图”，还明确了时间表。十八届三中全会之后，干部人事制度改革逐渐展开，涉及用人标准、班子结构、“一把手”责任等多方面内容。

到2014年，改革和法治的“车之双轮”的布局已经完成，新的执政团队将是诸项改革目标落地的“操盘手”。干部人事制度的顶层设计基本成形，哪些人能成为管理国家的政治精英，不仅关乎执政党的活力，更将决定经济社会生活的基本形态。

对党政正职的选配标准和要求首次在法规文件中体现，这是新的《规划纲要》最明显的用人变化。从中组部相关负责人公开的信息来看，对各级各部门党组织负责人特别是党委（党组）书记的考核，首先要看抓党建、抓领导班子和干部队伍建设的实效，对履行职责不到位，导致领导班子软弱涣散、不正之风长期滋生蔓延的，要严肃追究主要负责人和相关责任人的责任。

这一规定主要是针对用人失察的问题，过去一年多的反腐在清理腐败存量、打破“帮派”勾连的同时，也总结出了许多普遍存在的人事弊病：“团团伙伙”、“跑官要官”、“带病提拔”等等。

过去一年的反腐败，首先清理了大批自身有问题的“一把手”。截至到目前，十八大以后落马的地市党政“一把手”已经超过30人，山西以6人居首，四川和江苏分别以4人和3人排在山西之后。其中，南京市市长季建业和市委书记杨卫泽更是在一年半的时间里相继落马。

不断腾出的空缺填补以及未来能够接管一方大位的将是哪类官员呢？《规划纲要》给出的标准是：“党政正职选配方面，注重选拔既懂党务工作又懂经济社会发展的复合型领导人才。”

在北京大学政府管理学院教授周志忍看来，这种提法并不新鲜。他说：“从过去的升迁路径来看，地市书记擢升为副省长，省长当一两届才能成为书记。在这样的干部任用体制下，党政正职本身就同时熟悉党务和政务。”按照传统的党政分工格局，党委主管大政方针，政府负责经济社会事务的具体执行。这种分工格局自上世纪90年代以来一直得以延续，十八大后，党对经济社会事务具体管理的介入明显增强。党委和政府或将在分工和配合上更体现综合性和交叉性。

“党委对经济社会事务具体执行的介入强化，但是责任也更明确了，问责不光是政府负责人，而且要追究党委负责人，书记也将是廉政建设的第一责任人。”国家行政学院教授竹立家说。

在周志忍教授看来，班子结构调整是此次人事干部制度改革带来的更为重要的变化。

《规划纲要》提出：“保持领导班子合理年龄结构，优化领导班子知识专业经历结构，合理配备女干部、少数民族干部和非中共党员干部。不简单以年龄划线，不搞领导班子成员任职年龄层层递减和‘一刀切’，不把换届提名年龄作为平时调整的年龄界限。不简单对每个领导班子搞硬性配备。在配备女干部、少数民族干部和非中共党员干部方面，既按照有关规定配备，又从实际出发，不降格以求。”

1980年，邓小平提出了干部队伍建设的“革命化、年轻化、知识化、专业化”方针，后来写入了十二大报告和《党章》。在上世纪的改革中，“四化”标准将大批社会精英纳入体制，使市场化改革得以平稳进行。随后的30多年，干部任用选拔的标准大体上以此为基石不断加入新内容，对党派、性别、年龄、民族等都有了具体的规定，干部队伍进入了指标化管理的阶段。

十五大换届之后出台的《1998～2003年全国党政领导班子建设规划纲要》即明确要求，中央、部委、省、自治区和直辖市领导班子形成60岁左右、55岁左右、45岁左右的梯次配备。对司局级、厅局级干部中40岁左右的干部配备做出了硬性规定。对女性和少数民族干部配备也有了鼓励性的导向。十七大之后出台的五年纲要基本上也是延续了这一用人思路，新型中青年知识—技术型人才成为干部提拔的热门人选。

“比如北京某区要配备一正四副，规定必须要有一个女干部、一个高知、一个无党派。有个区委书记曾向我抱怨，这样一来很多副职后备和现有副职都上不去，就只能耍‘花招’，在全市范围内遴选，终于在一家国有企业里找到了一个30多岁的女工程师，她是清华的硕士、副高职称，又是无党派。这样，班子才通过。”周志忍说，硬性配备下的选拔实际上不利于干部升迁的公平性。

从此次党政领导班子建设的方向调整来看，既有解决时弊的现实需要，呼应反腐中发现的选人用人不正之风、带病提拔、边腐边升问题，也有政治系统重构的大布局。党政正职首先能立住脚、担责任，班子结构也不追求少数民族、妇女参政的大全景谱系，而是要以能人政治为导向。2013年，浙江省委书记夏宝龙提出要选拔“能吏”和“狮子型”干部。习近平也曾对20多名符合他所说的“既有老黄牛品格，又有千里马气势”的基层干部公开“点赞”。

2013年6月，习近平在全国组织工作会议上首提用人，批评了干部选拔任用工作中唯票、唯分、唯年龄、唯GDP的“四唯”问题。十八届三中全会之后，干部人事制度进入了较为密集的调整期。2013年12月，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，政绩考核不简单以GDP论英雄。随后，中组部出台了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，改变之前“只填报不核实”的情况，强化报告制度对领导干部的监督约束。

干部人事制度改革最重要的变化，应属2014年初修订《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。颁布于1996年的这个《条例》经过了2002年的一次修订，此后运行十多年。这一《条例》一直是党政领导干部选拔任用最重要、最主要的依据。新修订的《条例》在原来的6项选拔标准之外，又增加了“五湖四海、任人唯贤”原则，排在“德才兼备、以德为先”之上，仅次于“党管干部”原则，位列第二。另一个重大变革是强化了党组织在选拔任用干部上的主体地位和主导作用。从干部选拔任用的启动、考察、审批环节都强化了党组织的作用。而民主推荐的作用被弱化，将推荐结果由选拔任用的“重要依据”改为“重要参考”。

用人变化最终指向是，如何保证全面改革从“高屋建瓴”走向有效落地。过去的一年中，干部人事调整频度空前，既有官员落马的联动效应，也有按照顶层设计开始布局的技术性调整。

除了省级党政一把手的变动，由官员落马、补缺、异地交流、央地互动引发的省级党政副职变化更大，据统计，2014年一年中，31个省份共有近百名省级官员“履新”。

而2014年地市级“一把手”职务的调整几乎涉及全部省份。据统计，共133个地级“一把手”职务发生变化，140名“一把手”履任新职。此次省级和地市人事大调整在2014年12月尤为密集，此为省级地方“两会”的临近做准备，人事议程将在各省“两会”占据重要分量。

此外，文宣系统也在2014年末频繁调动，中央宣布免去蔡武文化部部长职务，任命雒树刚为文化部部长，中宣部副部长蔡名照任新华社社长、党组书记，钱小芊接替李冰担任中国作协党组书记。2015年1月4日下午，中宣部部长刘奇葆到国家博物馆参观“丝绸之路”文物展，中宣部副部长、国务院新闻办公室主任蒋建国等人陪同，这是蒋建国首次以新职亮相。此前，蒋建国任国家新闻出版广电总局党组书记、副局长。

除了常态化的新老交替，从省级人事安排也可以看出配合全面深化改革需求的端倪。熟稔海洋业务的刘赐贵任海南省代省长，释放出海南将加快落实海洋强国战略，大力加强“一带一路”建设的信号;来自能源大省新疆的努尔·白克力成为国家发改委正部级副主任、国家能源局局长，是近年来少数民族干部首次进入政府宏观经济部门担任负责人，意味着国家能源政策将更紧密地与“丝绸之路经济带”战略相结合;银监会原副主席阎庆民调任天津市副市长，与天津自贸区布局有关。这是继1998年原央行行长戴相龙被派往天津出任市长后，中央第二次从金融监管部门派出高级别官员赴任天津。

2014年上半年吉林经济增速排名为全国倒数第四，重工业大省如何转型调整、推动发展非公经济和新兴产业？原农行董事长蒋超良2014年8月履新担任吉林省委常委、副书记，不久后当选吉林省省长，其丰富的市场化、商业化转型运作经验或许能助益改革。“温州模式”的坚定支持者温州市委书记陈一新进入浙江省委常委，跻身副部级官员序列，则显示了高层对浙江继续释放民营经济活力的支持。

拓宽干部选拔的来源渠道是选人用人的另一个变化。新《规划纲要》规定，将注重从国有企业、高校、科研院所等企事业单位领导人员中培养选拔党政领导班子成员。早在2014年6月，中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局即发布公告，首次面向国有企业事业单位公开选调优秀人才到中央机关任职。

仅从过去一年的人事调整来看，进入地方核心执政体系就有国企和事业单位的原领导人员。2014年12月，从山东省副省长任上调往宁夏自治区党委常委、自治区政府副主席的“65后”张超超是农学博士后，1995年从中国农业科学院研究生院毕业获博士学位后留校任职至农经所副所长，2000年赴山东日照挂职副市长后走向仕途。2014年8月任河北省委常委、省纪委书记的陈超英此前有长达11年的中国船舶工业总公司第七研究院工作经历。2014年8月担任吉林省委副书记的蒋超良此前长期在银行系统，先后任职于中国农业银行、交通银行、中国人民银行、国家开发银行。2014年5月担任湖北省政府副省长、党组成员的曹广晶则是首次进入政府系统，此前一直在长江三峡工程开发总公司，从筹建处见习至长江三峡集团公司董事长。

此次涉及的“跨界”选官多属平级调动而不是新提拔。“过去从国有企业和事业单位选官实际上也是相当普遍的，尽管公务员制度建立后实行分类管理，但是由于行政系统、国有企业和事业单位的职级一体化，并没有给互相交流带来多大的限制。”竹立家说，关键要看如何交流，谁来选拔。

在干部选拔任用体制开放性、科学性仍需要提高的情况下，选人、用人将依然是执政党面临的高风险领域之一。“能吏政治”导向对权力体系的革新能发挥出什么作用，关键还是取决于避免新生腐败的制度安排，以及干部选拔的进一步法治化。