泛公权腐败

刘亚

行业协会拥有政府赋予的准行政职能或独占的权威公共服务资格，依托于这些职能，行业协会及其工作人员就可以通过自身的非规范甚至违法活动而谋取自身利益。这种权力的滥用，实际上是行政权力或公权腐败的变种或延伸，或者可以称之为“泛公权腐败”

“三百六十行，行行有协会”，在很多人眼里，行业协会存在的意义是为企业搭建沟通平台，为政府和企业之间的建立桥梁与纽带。但在一些行业协会，尤其是具有官方背景或行政职权的协会，反而利用自己手中的行政职能和地位谋取利益，使行业协会不仅成了输送利益的渠道，更成为滋生腐败的温床。

“与常见的官员腐败、商业贿赂相比，行業协会腐败本身更加隐蔽。很多行业协会虽然是社会组织，但本身掌握着一些隐形权力，比如制定行业规则、行业评比等。这些权力如果缺乏公开和监督，同样可以用来以权谋私。我们在关注党政机关的腐败问题的同时，也不能忽视社会组织的潜在腐败风险。”清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩告诉《方圆》记者，从实质上讲，行业协会之所以能够通过向会员单位乱收费等方式获取非法利益，其基础在于背靠政府，拥有政府授权，实质上仍然是权力滥用行为。

行业协会腐败背靠公权力

行业协会，本质上是一种社会中介组织，具体而言，就是居于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间，提供服务，搭建起双方沟通的平台。而按照法律的规定，行业协会是我国《民法通则》规定的社团体法人，是社会团体的一种，属于非营利性机构。有数据显示，截至2015年6月，全国依法登记的社会组织62万个，其中行业协会商会近7万个，包括全国性行业协会商会800多个。

然而，在这数量庞大的行业协会之中，并非个个都是彻底的“民间组织”。北京市朝阳区检察院侦查一处副处长林裕向《方圆》记者介绍，这些协会之中，有的是从国家行政机构转变而来，行业协会的管理人员仍享有相应的行政级别，政府与行业协会“两块牌子，一套人马”，具备一定的公共权力；有的行业协会本身还保持着部分公务员编制或事业单位编制，或者挂靠在行政部门、事业单位。比如沈广贪污案所在的中国畜牧业协会，名义上是民间社会团体，但实际上挂靠在全国畜牧兽医总站，开设资金也由农业部拨付，所以算是“半官半民”。这些拥有着“半官方”背景的行业协会，也属于“红顶中介”的一部分。

在中国社会科学院副研究员林跃勤看来，所谓行业协会腐败，就发生在一部分“红顶中介”之中，这些行业协会及其负责人，滥用其手中拥有的部分直接公权力或间接公权影响力从事违规、违法和谋取私利的行为。民间戏称“红顶中介”为“二政府”，称其“戴着市场的帽子，舞着政府的鞭子，坐着行业的轿子，拿着企业的票子，供着官员兼职的位子”。今年2月，中央第三巡视组通报，环保部在环评技术服务市场上“红顶中介”现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送；环评机构资质审批存在“花钱办证”现象，后续监管不到位。

“可能有人觉得奇怪，腐败一般是指官员为谋私而权力滥用。行业协会及其工作人员并非权力部门和公务员，不牵涉享有公共权力的主体，似乎与典型意义的腐败行为挂不上钩。”林跃勤表示，但实际上，协会拥有政府赋予的准行政职能或独占的权威公共服务资格，依托于这些职能，行业协会及其工作人员就可以通过自身的非规范甚至违法活动而谋取自身利益。这种权力的滥用，实际上是行政权力或公权腐败的变种或延伸，或者可以称之为“泛公权腐败”。

“行业协会腐败其实就是另一种形式的公权力的延伸和变现。”北京市盈科律师事务所律师易胜华说，行业协会及其负责人之所以能借协会平台谋私，是由于这些协会，特别是从政府行政部门转变而来的行业协会至今依然是属于“参公”管理的事业单位，其领导人往往是权位显赫的政府官员，或是刚刚卸任、权威余热尚在的退休干部。

“行业协会腐败还打破了传统腐败的模式。”陈锋说，具体而言，传统模式下的腐败案件，往往是官员直接利用手中的权力寻租，所涉及的主体要么是贪污官员自己，要么是行贿和受贿双方。而当行业协会参与进来之后，为腐败贴上了合法外衣。在一些案件中，由于协会的介入，行贿受贿双方可以在不见面的情况下完成权钱交易。

内部管理混乱酿腐败漏洞

行业协会为何会成为腐败滋生地？

“这还要从内部找原因。”陈锋向记者表示，行业协会内部管理制度的混乱是腐败横行的一大原因。按照一般章程，行业协会的最高权力机构是会员大会或会员代表大会，会长、副会长等职位应当由其选举产生，重大事项也要通过大会进行表决，但实际上大多数挂靠政府机关的协会主要负责人都是由上级指定或任命，选举基本流于形式。因此出现协会负责人“一言堂”的现象也不足为奇，比如负责人以个人人格代替协会人格、以个人意志代替会员共同意愿，大包大揽整个协会的一切，使得民主决策和监督机制荡然无存。

在沈广一案中，沈广负责协会全面工作，长期实行“一言堂”，其个人不仅决定人事、财务等重大事项，为贪污公款创造了有利条件，还将业务与财务分离，导致业务部门了解应收款项而不了解实收款项情况，财务部门了解实收款项而不了解应收款项情况，部门之间信息不对称，也为沈广截留收入不入账提供了可乘之机。

“这和协会财务管理制度严重缺失不无关系。”陈锋表示，因为行业协会属于社会团体，内部资金并没有像公司那样的财务制度，也没有机关单位的要求，对财务运作规范的要求和审计也不严格，为协会及负责人滥收费、随意开支留下很大的漏洞，也更助长了一些协会工作人员违法敛财以及逃脱惩罚的侥幸心理。

2014年底，深圳出现了数个行业协会会长卷入违规违法事件。当年，深圳市社会组织管理局对本地社会组织进行的抽检活动，随机抽查社会团体、基金会、民办非企业等各类社会组织41家，其中包括社会团体22家、民办非企业15家、基金会4家。抽检结果显示，存在问题最多的是“财务审计”，涉事社会组织达41.4%。此外，深圳市汽车行业协会等17家市级行业协会未按规定提交“年度报告”，被列入黑名单。

在各种财务审计问题中，现金结算违规现象严重，不少社会组织存在大量的现金结算，从收入中直接开支，坐支行为频繁，使得财务舞弊几率大大提高。如一些社会组织成本费用的真实性存疑：有的报销内容和发票内容不符，报销事项不明，其真实性无法查证；还有的纳税意识薄弱，社会组织取得的服务收入、个人的工资薪金所得，劳务报酬所得均未申报纳税，也未去税务主管部门申请免税备案。

陈锋同时表示，行业协会存在的内部问题，不仅仅出在负责人一个人身上，许多在协会中工作的职员，法制观念比较淡薄。“我们在调查时了解了畜牧业协会相关人员对于案件的看法，有的认为是协会逃税，有的是协会制造小金库，有的猜测具有违法目的，但相关会员均对此持放任态度，未及时检举揭发。同时国内多家大型展馆、展览公司等为沈广的贪污提供帮助，部分单位在帮助过程中并无获利，而是将其作为客户的要求予以满足，这从侧面暴露出我国协会及相关行业从业人员法律意识的缺失。”

外部监管流于形式

“除了内部管理不善，外部监管缺位也会导致行业协会乱象丛生，比如有的协会与上级主管单位利益共生，瓜葛太多，所以主管部门往往对协会采取放羊式的管理。”林跃勤表示，因为主管单位的官员与协会主要领导岗位之间的互通和兼职，使协会对政府机构的影响力很大，导致政府主管机构难以对所属协会“铁面无私”。

“不仅仅是监管缺位，而且缺乏有效的监管手段。”林跃勤进一步表示，一方面，作为政府主管部门的民政部门，对行业协会的管理职能基本局限于登记、年检和执法查处，而没有深入细致的约束；另一方面，主管部门对于行业协会业务的培训、指导、交流和服务等工作，受到了人员编制和经费的制约而显得力不从心。有数据显示，全国大约有七成的县（市、区）民政部门没有建立民间组织登记管理机构，没有专职工作人员。

陈锋对此也有同样的感受，在沈广案中，上级部门一些现有的监管手段都没有执行到位。比如，农业部审计署每年对农业部下属近百个协会开展审计，但这些审计均是流于形式。因此，虽然国家机关对非纯粹民间性社团具有监管职权，但其监管措施较为宽松，未能起到有效审核监督作用。

来自深圳市的调查报告也披露了外部监管薄弱的问题，报告显示，有7.3%的社会组织缺乏外部审计监管机制，有的虽然引入了相关机制，但会计师事务所出具的报告不真实，报告正文与报表不符，数据错误，数据不合理的现象大量存在。

程文浩也表示，现在许多协会都打着评选、评优等堂而皇之的旗号收取企业费用，由此获取的利益往往不对会员单位公开，更别说对社会公开。此类处于监督“真空”的收益很多进了协会的“小金库”，为协会领导层和工作人员的贪污挪用大开方便之门。

“与此同时，行业协会也缺少来自外界的舆论监督。比如社会民众和媒体往往将注意力放在党政机关是否腐败上，反而忽视了作为‘民间组织’的行业协会的存在，也忽略了部分背靠政府机关的行业协会也存在腐败的问题。”陈锋说。

以协会为名的腐败亟须法律规范

“协会腐败现象长期存在，但公開报道中相关人员被判刑的却并不多见，这是因为一方面由于官员腐败更具新闻点，满足公民知情权，引发舆论热潮，行业协会腐败与民众的日常生活及切身感受距离较远，从新闻性上讲，可能弱于其他社会事件。另一方面，由于行业协会腐败的隐蔽性，从法律层面追究其刑事责任，在事实认定和搜集证据上存在一定困难，相关人员最终被认定犯罪并判刑的并不多。”易胜华认为。

从法律角度来说，我国尚未出台专门的行业协会方面的法律，仅有《民政部、国家发展改革委、监察部、财政部、国家税务总局、国务院纠风办关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》、《民政部、财政部关于进一步明确社会团体会费政策的通知》等行政通知和一些地方性的规章制度。易胜华表示，法律层面的滞后，直接导致了担任行业协会要职的不法分子有机可乘。比如以协会名义进行的腐败活动，刑法难以直接约束。”

程文浩也认为，由于法律对行业协会的身份认定并不清晰，所以遏制行业协会腐败，首先必须解决其身份认定问题，包括认定行业协会的身份以及协会工作人员的身份，提高刑法的适用性。

在易胜华看来，需要完善规范行业协会的法律法规，并与其他法律如《刑法》等相衔接，明确法律责任和惩罚机制，提高对行业协会腐败治理的效果。

打破垄断消除腐败动力

“遏制行业协会腐败，首要之举便是明确行业协会的属性，剥离其带有的官方色彩，使其性质更加单纯；其次是建立行业协会的自律和他律机制，避免监管缺失的情况。”易胜华说。

今年8月，民政部、发改委下发了《关于做好全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作的通知》，其中规定在8月31号之前，需要确定100个全国性行业协会和商会，参加今年下半年开始的脱钩试点工作。参与脱钩工作试点的主体，是各全国性社会团体的业务主管单位，以及与其相关的全国性行业协会、商会。具体的脱钩方式，主要围绕“五分离、五规范”展开，包括“机构分离”，规范综合监管关系；“职能分离”，规范行政委托和职责分工关系；“资产财务分离”，规范财产关系；“人员管理分离”，规范用人关系；“党建、外事等事项分离”，规范管理关系。

“从市场的角度而言，破除行业协会的乱象关键之举在于打破垄断。目前，我国仍然是‘一业一会’，行业协会处于说一不二的强势地位。”中国社科院研究员周汉华说，应该及早建立起‘一业两会’，甚至是“一业多会”的竞争制度，让行业协会本身也参与到市场竞争中去，借助市场的手，来治疗行业协会的顽疾。同时，政府的手要一并发力，切实做到去行政化，切断社会组织与政府部门隐性审批利益链，才能根除行业协会之乱。行业协会“去行政化”至关重要，只有让市场的归市场、政府的归政府，中介机构成为社会的第三方，才能让行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。

“另外，行业协会作为典型的社团法人，行业协会治理机制与公司企业治理模式更为接近，可以借鉴公司模式来完善的协会内部法人治理结构。”陈锋说，比如协会理事会的成员严格按照民主程序选举产生，而不是完全依赖行政主管部门直接任命；财务上则建立独立账户，严格依法遵章理财，并对协会经费收支进行严格管理，防止行业协会私设“小金库”。

程文浩也认为，应尽量让行业协会发挥服务的职能，同时弱化和减少它的管理监管职能，减少其限制性权力。同时增强行业协会内部的民主管理，将协会财务对会员公开，尤其是有全国性影响的行业协会，其内部运作和财务情况更应该对社会公开。