行业协会隐性腐败调查

刘亚 张剑

从全国性到地方的行业协会，只要掌握着一些隐形权力，同样可以用来以权谋私，比如贪污或者挪用公款；安排领导子女工作、享受不正当福利；借助制定行业标准、评选评比等向会员单位乱收费；作为利益输送渠道，为企业行贿提供方便

10月18日，中国畜牧业协会原秘书长沈广之妻王玉丽的上诉请求被北京市三中院终审驳回，可以说这标志着沈广重特大贪污案最终落下帷幕，而此时的沈广，已经在监牢中度过了一年有余。

“我有一个极端错误认识，协会资金不是国家财政拨款，是我带领工作人员省吃俭用积累下来的。这种认识助推我走上了犯罪道路。”沈广案发后曾在悔过书上这样写道。

事实上不仅是沈广，近年来，行业协会负责人涉及贪腐的案件屡屡被曝光。2014年10月，深圳市民政局在同一天通报了三起深圳市各类行业协会会长卷入官员违法违纪案，包括深圳市清洁卫生协会会长周恒德、深圳市机动车驾驶员培训行业协会执行会长黄锡光和深圳市自卸车协会执行会长黄恒律。其中，周恒德从2004年到2013年的9年时间里，持续行贿当地城管局官员数十万元。

“沈广的贪腐案件已经落下帷幕，但却给行业协会出现的腐败现象敲响了警钟。作为我国农业部下属的半官方组织，竟然出现这种重大贪污案件，的确让人始料未及。”北京市朝阳区检察院侦查一处副处长林裕接受《方圆》记者采访时表示，尽管此前因行业协会腐败被判刑的案件并不多，但行业协会腐败值得引起重视。

行业协会已成腐败重灾区之一

出生于1958年的吴书太在仕途上可谓一帆风顺。从河南省安阳市汤阴县乡镇干部到林县公安局局长、县法院院长、北关区纪委书记及区委副书记，吴书太终于在2009年攀升至“巅峰”，担任安阳市体育局局长、党组书记，紧接着第二年，兼任安阳市体育产业协会主席，该协会是非营利性社会团体，业务主管单位为安阳市体育局。

尽管听上去是个“非营利社会团体”，吴书太却将协会办成了活脱脱的“提款机”。他上任的第一步便是安排“亲信”，把自己的情妇李晓晓安排到该协会担任现金会计，毕竟“自家的钱还是自家人管着才放心”。

2011年7月，听说吴书太购买的新房准备装修，协会的会计宋某给他介绍了一家装修公司。在装修期间，他从安阳市体育产业协会两次“借款”8.5万元用于支付装修费用。之后，吴书太就让宋某找发票在体育产业协会账上冲抵了。

协会的账只要有发票就能抵充，从账面上也看不出啥问题，吴书太很快瞄准了这一“优点”，决定把局里报销不了的发票都从协会里解决。2012年5月至2014年4月期间，吴书太个人购物消费8万元左右、个人看病用去20万元左右，给其父母看病花了3万元左右，以及其个人和朋友旅游花费15万元左右，他都让会计在安阳市体育局或安阳市体育产业协会账上报销了。

不仅如此，从2009年安阳市就有举办航空运动旅游节的传统，并会通过体育产业协会赠送政要嘉宾、商贾名流和外国友人礼品。由于礼品标价虚高，利润空间很大，吴书太便决定把活儿揽过来自己做。经筛选，吴书太敲定了精装礼品书，图书成本每套400元，与承包方商定书价1080元。但后来觉得协会既印书又买书作为礼品赠送不合适，于是吴书太和情妇李晓晓的弟弟张某联系，先由张某以安阳某商贸公司的名义以每套400元购买，在举办旅游节的时候，再由协会按每套1080元从该公司购买赠送嘉宾。如此一来，产业协会购买这批书共出资公款140余万元，吴书太从中获利50万元。

然而“好景不长”，2014年9月，吴书太因年龄到限而卸任市体育局局长，在对其“离任审计”时发现问题，随后因涉嫌贪污罪被安阳市检察院刑拘。2015年3月26日，法院一审认定吴书太贪污公款130.46万元及5700英镑，以贪污罪判处有期徒刑12年，剥夺政治权利2年。同年5月29日，安阳市中级法院作出二审裁定，维持原判。

“吴书太不仅把行业协会当成了‘洗钱’工具，还打着办活动赠礼品的名义大肆贪污协会公款，把腐败发挥到了极致。”据清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩分析，从以往案例来看，从全国性到地方区域性的行业协会，只要掌握着一些隐形权力，同样可以用来以权谋私。行业协会腐败的表现形式多样，就内部而言，一是行业协会内部管理不善，领导或工作人员贪污或者挪用公款，二是人事任命上的腐败，比如安排领导子女工作、享受不正当福利等；就外部而言，一是协会利用政府部门下放给它的审批权，借助制定行业标准、评选评比等向会员单位乱收费。二是行业协会充当利益输送渠道，代会员单位向主管部门行贿。

贪污成腐败大头

“贪污公款是协会腐败的重要表现形式之一。行业协会的工作人员，尤其是身居要职的领导们，往往在内部搞‘一言堂’，独自决定协会公款的流向，甚至将款项纳入私人腰包，致使财务制度形同虚设。”林裕向记者表示。2014年，湖北省纪委查处了一起私藏“小金库”案件，案件的主角是武当山旅游经济特区旅游局质量规范与管理科科长兼旅行社行业协会秘书长曹东来，他利用自己在协会的身份大肆敛财，将协会收取的培训费、会费、处罚金、年审费等，统统存进了自己的账户。

中国畜牧业协会原秘书长沈广贪污案也是如此。从2009年到2012年，沈广利用开办各种展会的名义，私自截留会展收入、侵吞会员参展费，共贪污协会公款1200余万元。但表面看来，中国畜牧业协会有一个“干净”的大账，背后却掩藏着一个由沈广秘密设立的、由言听计从的财务人员具体操作的“小金库”：从2006年1月起，在沈广的安排下，以方便藏獒养殖户为名，先后以协会财务人员的名義在银行陆续开设十多个银行账户，累计存入资金1170.9万余元。并且为了更方便地进行资金往来，沈广经过了周密的安排，将设立“小金库”的事情对秘书处班子成员保密。

林裕介绍，小金库成了沈广的“自留地”，只要沈广有要求，财务人员就随意支付资金，这给沈广的贪污行为提供了巨大的帮助。小金库的支出十分混乱，有大量不正规收据，甚至有几十万元一张的“白条”入账，其真伪很难辨别，有的银行账户已经销户，给资金去向的调查带来很大的困难。正是由于沈广将大量不合规的单据从小金库支出，才使得协会“大账”显得很干净，以至于几次审计都没有发现问题。

“行业协会内部的财务制度混乱已经不是个别现象。”林裕表示，比如有的行业协会违反财务制度，挪用公款大肆挥霍或向“特定利益群体”行贿；有的一些协会负责人为规避检查，利用职权强迫协会工作人员出具财务核销“伪证”，各种乱象频发，不一而足。例如四川省工程爆破协会常务副会长李荣飚，将其侄子安排在协会做出纳，亲朋好友做办公室主任，其非法收受的1500万元赃款大多数都是通过协会开发票、做账，实际上把协会当成了转移受贿赃款的“中转站”。

人事腐败：退休官员利用影响力腐败

今年6月，安徽蚌埠市建筑业协会会长张贵森落马，被法院判处6年有期徒刑。在他的手中，帮助企业评资质、过年检这些本该再正常不过的事宜，却都变成了敛财的工具。在张贵森眼里，规章制度，评价标准都不重要，只要出得起钱，他就能帮忙打点上下。

而在张贵森任职期间，他竟直接投资入股一家新型建材公司，并且利用利益关系，大开监管之门，致使这家公司生产的大量不合格建筑材料流入市场。

不只是张贵森，滥用权力的还有浙江衢州市建筑行业协会会长许林森，其在职期间，先后收受贿赂56.5万元，为他人在工程承包、工程评优、相关产品市场准入方面中提供帮助，他最终也被判处有期徒刑11年，并处没收财产人民币10万。

值得注意的是，张贵森、许林森在出任行业协会负责人之前，都并非一介白衣，而是有着实打实的“官”字背景。比如，张贵森曾任蚌埠市建设管理局党总支部书记，而许林森，则曾任衢州市建设规划局副局长。

“实际上，有很多的协会负责人，都是由政府主管部门任命、由政府主管部门的人员兼任或者由退休干部担任，正所谓‘挤不进人大和政协，就进协会’，行业协会俨然已经成为政府官员退位、退休之后的休养场所。”程文浩告诉《方圆》记者。

“在办理沈广案件过程中，我们也了解到，从机关单位、部委退下来之后再担任协会的领导是很常见的现象，因为各个行业协会都与该行业的行政机关、政府部门存在紧密联系，所以从领导岗位退下来之后去协会挂个职，享受各种工资福利的情况也客观存在。”林裕告诉记者，但是退休官员在担任行业协会要职后，还利用自己的权力和影响力从事相关活动，比如享受高级别待遇，为吃饭消遣活动等个人消费找个“挡箭牌”，这就可能涉及违法问题。

尽管中央有关文件中早已明确“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务，因特殊情况确需兼任的应按规定程序报批”，但禁令却屡屡被视若无物。近年来，一些行业协会的“官味”不仅没有减轻，反而愈演愈烈。

今年初开始，山西开展整治领导干部在社团兼职过多过滥问题，短短几个月清理出在社团兼职的超龄处级以上领导144人、在职处级以上领导400人，其中有个协会兼职的副厅级以上领导干部多达十几个。而在2014年7月，中央巡视组也向科技部指出了“对所主管的学会、协会缺乏有效监管，干部兼职过多”的问题。

然而，现在行业协会已不仅是退休官员的“养老院”，还能为不少官员亲属、朋友提供工作，更有者，明码标价售卖“理事长”、“秘书长”等职位。例如安阳体育产业协会原会长吴书太，就将自己的情妇李晓晓直接安排在协会做现金会计，不但和其他正式招聘进来的工作人员享受工资和福利，还为自己的大肆贪污行为提供了不少帮助。

在林裕看来，现在机关单位招人要求严格，想直接安排领导亲属进去工作并不是很容易，所以就将目光转移到了行业协会上，因為协会管理不如机关单位严格，进去后工资福利也都照发。并且，协会里各类职位的待遇存在不少漏洞，没有可以严格依照的明确规定，比如什么级别该发多少工资，协会只能按“土办法”，比照上级单位或主管部门来发，同时也发一些津贴补贴。

不搞服务搞收费的行业协会

“有的行业协会腐败，已经不仅仅是协会负责人个人腐化的问题，而是协会整体堕落。”程文浩表示，有的协会倚仗手中的权力，巧立名目，花样百出，比如搞评选、设置各类榜单，让企业“花钱买优秀”，“付费评先进”。

花费1000元，就能成为优秀餐饮企业；花费2000元，即可成为餐饮行业协会理事单位……这样的荒唐买卖，发生在江苏省。江苏省餐饮行业协会常务副秘书长杜徐祥曾表示，我们协会在省内有很大影响力，除了评选优秀快餐企业，还可以评选优秀餐饮企业、诚信联盟等荣誉，这样的评选包含牌匾费、专家暗访等费用，一般在1000元左右。“现在评选哪个不收钱，我们这些费用连一顿饭都不够。”

在程文浩看来，很多协会每年都要组织各类以收取培训费、资料费为目的的所谓培训，收费多则数万，少则几千。相较于收费评优，行业协会更为常见的“吸金”工具乃是收取会费、赞助费。有些协会为了达到“增收创收”的目的，甚至不惜让企业强制入会、摊派会费，有的企业一年在各种协会上的花费动辄几万元，甚至十几万元。

身为一家小型食品公司负责人的徐毅告诉记者，“行业协会制定了行业规则，不入会，就等于拿不到行业的准入资格，无法经营，所以加入协会是必须之选”。徐毅公司所在地有一个食品业协会，其职能包括开展行检、行评和产品认证工作，并接受政府委托，承担本行业的生产许可证发放和企业资质审查工作。得知协会“背景”后，徐毅立即缴纳会员费成为了普通会员。“还好我公司规模不大，一年交2000元就行。”徐毅告诉记者，但麻烦的是，成为会员之后还有许多的“付费项目”，比如参加协会组织的培训、考察，评选企业，哪一次都得花费数千元，反而成为了公司的一项不小的开支。

“本来行业协会进行一些正常的评选、评比是没问题的，但有些协会在拥有政府部门下放给行业协会的行政职权时，往往滥用这些权力向会员单位收取不正常的会费、培训费等，尤其是这种不正当利益在账面上显示不出来，比如放在‘小金库’这种账外资金里，从而便于他人贪污和挪用。”程文浩表示。

在陈锋看来，至于何种收取的费用属于“腐败”，要综合多种情况来判断，比如企业加入某个行业协会或者协会评选应当是自愿的，但协会强制性要求其加入，威胁如果不参加就会导致不良后果，就可能有腐败嫌疑。但落实到具体罪名，还要看这笔费用的使用目的，比如是否被协会负责人贪污挪用，或者用作其他非法行为。

例如李荣飚在担任四川省工程爆破协会常务副会长时，就将培训班办成了“敛财班”，比如2011年11月25日，李荣飚签发《关于举办全省烟花爆竹流向管理信息系统操作培训班的通知》，组织全省烟花爆竹企业和公安机关人员到成都培训，培训费每人“提成”200元，而这些费用都被他占为己用了。

资格考核成变相审批权

如果说行业协会依靠开展览拉赞助创收，还多少带有一些市场化的色彩，那么依靠手中掌握的考核权限敛财，则是赤裸裸的权力寻租。去年，湖南长沙市建筑业协会建筑施工设备租赁分会发布了一则公告，公告称，从2014年2月1日起，对未取得行业确认证书的建筑施工设备租赁企业，将停止其在长沙市承接该项业务。换言之，如果相关企业不在该协会取得认可，则无法在长沙市开展业务。

此公告一出，引起舆论哗然，一时间，该组织被称为“最牛行业协会”。有企业主介绍，该协会成立后，规定不在协会登记、评级，就不能经营，而且其具有处罚权，如果不遵守该规定，面临的可能是成千上万的罚款。

北京市盈科律师事务所律师易胜华告诉记者，诸如长沙这家协会打着协调服务、维护权益的旗号，实为垄断经营、强行收费的行为，无端抬高了市场准入门槛，严重破坏了公平开放透明的市场规则。

“不仅如此，有的行业协会还利用与政府机关的‘特殊关系’或者协会领导与政府部门官员的私人关系，扮演起权力掮客的角色，为不符合条件的‘关系企业’谋取政府重大项目立项和专项资金，并从中分一杯羹。还有的专业性较强协会的负责人，肆意利用自己手中的专业资源，帮助不合格企业伪装成资质优良企业，从而为其谋求上市，从而收取企业巨额顾问费、赞助费。”易胜华说。

四川省工程爆破协会原常务副会长李荣飚就是如此。根据法律规定，民爆作业企业开展业务需要不同的资质，各等级的资质对工程技术人员数量和技术等级都有具体要求，人數、技术等级不够的企业要对人员进行培训，而这些培训必须通过该工程爆破协会组织。李荣飚作为副会长，与考核专家很熟悉，能够向专家提出企业是否拥有资质的建议。为了让李荣飚投出“同意”的一票，先后有20多家企业向他送钱。据李荣飚交代，对于收了钱的企业的学员，往往100分的试卷考上50多分就让过关。

“一些行业协会确实承接着政府下放给协会的职能，对于自身企业也有一定的约束权，所以能对一些考核、评定、制定行业标准等环节起到决定性的作用，也就可能存在权力寻租等腐败现象。”程文浩说。（文中王玉丽、李晓晓为化名）