PPP融资模式的春天来了吗？

谭保罗

从2014年开始，PPP就成为中国经济领域的大热门。中央政府推动PPP的相关政策陆续出台，PPP成为了地方的一项政绩，各地项目申报踊跃。国庆节前，财政部推出的PPP融资支持基金更把这股PPP热推向了高潮。

在专家看来，PPP对于当下中国经济有着特殊的意义。通过引入社会资本入伙基建，它能缓解政府财政支持的压力，切割地方政府和不规范债务的关系。同时，更能利用社会资本本身的商业化运作模式，提高中国基础建设的效率。

但现实是，各地推出的PPP项目固然多，但真正签约，吸引到社会资本的却并不多。与此同时，已有项目的社会资本多为国企，而真正的民营资本仍处在观望状态。究其原因，在于中国还缺一个良好的“PPP生态”，而营造这个生态则是未来的重点。

作为一个20多年前就出现的舶来品，PPP现在才开始在中国登堂入室。

9月30日，财政部宣布将推出一个基建领域的“大蛋糕”：财政部联合建设银行、中国人寿等10家大型机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。基金总规模为1800亿元，将作为社会资本方，重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。

PPP（Public-Private-Partnership）被称为“公私合作模式”，是公共基础设施中的一种多方参与的项目融资模式。在这种模式下，鼓励非政府资金与政府进行合作，共同参与公共基础设施的建设。

在各类官方文件中，PPP模式的价值主要在于两方面：因为有社会资本加入，能一定程度缓解政府财政支出的压力。同时，不同于政府支出，社会资本具有“逐利”的天性，会更加注重效率，所以与政府在合作中，可以提高设施的建设的效率。

“蛋糕”的出台，很大程度就在于对各地PPP热潮的引导和激励。一项统计数据显示，目前中国各地推出的PPP项目约1800多个，总投资高达3.4万亿元。如果这些项目全部落实，将对目前的投资疲软产生极大的改善作用。

PPP项目遍地开花，但问题在于，很多项目都难以融到足够的资金，还处在纸上项目阶段。地方缺钱，而社会资本也在观望。在这种情况下，财政部的这个支持基金，其目的就在于助推地方政府和社会资本真正参与PPP的积极性。

资深PPP咨询专家、北京大岳咨询有限公司总经理金永祥对《南风窗》记者分析，财政部基金直接投资地方PPP项目的可能性不大，但可能将作为“母基金”来使用。所谓“母基金”，即用基金来解决项目的资本金问题。在解决了资本金的前提下，再通过负债的方式筹集项目剩余资金。金永祥认为，中央级的资金参与PPP项目，也会对地方政府形成一定的约束力，对PPP项目也是一种增信行为。

金永祥表示，目前一些地方政府可能正在观望，而PPP基金等中央政府“政策组合拳”的出台，有望撬动一场PPP大规模投资的热潮。

目前而言，中国经济的确太需要这样一场投资热潮了。投资一直是推动中国经济增长的“三驾马车”之一，但“马车”两个“轮子”都出了问题。

在资金投向这个“轮子”上，房地产和制造业投资是两大投资主干。但一项最新数据显示，今年1至8月，全国房地产开发投资同比增长仅为3.5%。而在2014年之前，房地产开发投资的同比增速都在10%以上，有的时间段甚至超过30%。此外，制造业的投资增速下滑更无须赘述，“中国制造”的危机由来已久。

融资方能投资，对资金来源这个“轮子”而言，跑起来并没有以前那么快了。中国基础建设的投资套路主要是，财政资金“撬动”银行贷款的模式，前者是杠杆，后者是主体。不过，现在的“杠杆”并没有以前那么强大了。

财政部长楼继伟在今年的一个公开演讲中透露，2014年，我国一般公共预算收入达到14.0350万亿元，增长8.6%;其中，中央财政收入6.449万亿元，增长7.1%;地方本级收入7.586万亿元，增长9.9%。楼继伟表示，这个增速水平是1992年以来我国财政收入的最低增速。

除了财政收入增速的下滑，堆积的债务风险更是大问题。楼继伟表示，未来需要对地方政府与新增的相关债务作全面、规范的分离与切割，而PPP就是一种较好的切割方式。他明确提出，通过政府和社会资本的双方合同，把今后的风险通过收费和补贴来长期分摊，政府债务变成企业债，缓释风险。

楼继伟的话其实已经相当明确，PPP对于保增长和防风险有着双重的意义，这也是财政部力推的重要原因。

楼继伟表示，未来需要对地方政府与新增的相关债务作全面、规范的分离与切割，而PPP就是一种较好的切割方式。

但对于利益相关方而言，PPP却要显示出足够的吸引力并不容易。

去年以来，各地公布的PPP项目多如牛毛，但真正和社会资本签约成功，资金落实的并不多。今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%～20%左右签订了合同。

在全国范围内，湖南省是力推PPP较为积极的省份。该省财政厅统计，2014年年底推出的首批30个共计583亿元的省级PPP示范项目，目前已有17个项目和社会资本签约，签约率为57%，投资额超过300亿元，这个签约率领先于全国水平。

在业内人士看来，全国范围内的签约难，主要原因不外乎两个，一是项目太差，收益率低，且没有保证，对社会资本没有吸引力;二是制度不健全，利益相关方权益保证机制不足，让社会资本望而却步。

一些财力雄厚的地区，参与PPP的积极性并不高，因为它们从银行贷款并不难，它们更乐于采取以财政投入为主的投资模式。相对而言，另一些经济落后、财力不振的地方政府，可能将并不符合要求的项目包装成PPP，以便于项目融资或者套取补贴。

制度建设方面的问题更为急迫。对社会资本而言，其更看重投资权益的保障。打个比方，某市要修一座桥，但是社会资本参与修好后，地方政府为了拉动更多的投资，可能在银行信贷宽松时，再修一座。这种重复建设既浪费资源，更会导致先前的投资项目营运困难，投资收回遥遥无期。

在这种情况下，就必须签订一个排除性的条款，比如多大的范围内不允许重复建设。如果地方政府违背协议，将对社会参与方予以赔偿或回购项目。但这样的条款，要么地方政府不愿意签，或者根本就谈不拢。

湖南省之所以签约率较高，和该省推出的PPP项目质量较高和相关制度较为完善有关。2014年，该省印发了全国首个省级PPP指导意见，对具体操作进行了规范，也对社会资本的进入的权益保障有了制度设计。同时，湖南也是第一个成立PPP领导小组的省份，还专门成立了政府与社会资本合作管理中心。

在中国PPP沙龙（湖南）第二期论坛上，湖南省财政厅副厅长刘文杰表示，该省将设立PPP融资基金，资金规模初定为100亿元。市县联动，由财政出部分资金，再向银行、保险等社会资本募集部分资金，主要用于解决项目资金缺口，降低项目融资成本。

刘文杰还透露，目前，对于省内的“两供两治”（供水和供气、污水治理和生活垃圾治理）项目，已经下发了1300万贴息奖补。

对于民营资本的进入问题，刘文杰表示，民营企业的确存在观望情绪，但也有参与的热情。要推动民企参与，一方面需要有法律保障，另一方面还需要有利润回报。PPP项目周期长，回报率可能只有7%～8%左右，民营资本未必感兴趣。

但刘文杰也告诉《南风窗》记者，该省对民营资本没有限制，只要他们感兴趣的项目，都可以参与。

实际上，在全国范围内，参与PPP项目的社会资本也多为国企，真正的民企并不多。因此，也有观点认为，PPP（Public-Private-Partnership）中的“Private”翻译为“社会资本”其实相当贴切，因为翻译为私人资本，其实并不符合中国的实情。

尽管目前的PPP项目参与者多为国企，但国企参与也有其价值所在，比如会为项目增信，从而降低项目贷款的利率。同时，作为非政府力量介入，也对地方的“盲目上马”有一定的制衡。

一位参与中部PPP项目的国企人士对《南风窗》记者表示，国企毕竟是企业，不是政府，也会考虑项目的科学性和一定的回报率。“这对项目是一种促进，也是中央推动PPP的政策目的之一。”

民营资本兴趣不大，PPP沦为国企和地方政府的游戏，这无疑说明中国的PPP市场环境还需完善。金永祥曾供职于北京市计委，其创立的大岳咨询曾为北京地铁四号线、兰州威立雅水务等国内标志性PPP项目提供咨询。在他看来，中国的PPP曾经走过很多“弯路”，未来还需要不断营造一个良好的“PPP生态”。

今年9月，金永祥作为中方咨询机构代表参加了中英经济财金对话PPP圆桌会。他对《南风窗》记者表示，英国的PPP模式之所以相对规范，和该国第三方咨询机构的发达不无关系。对中国而言，独立咨询第三方对PPP生态的构建具有更重要的价值。

目前，国内PPP多为国企作为社会资本参与。金永祥认为，在一些地区，由于央企能拿到大量的银行贷款，因此成为PPP的主角。很多时候，地方党委书记和央企董事长吃顿饭就解决了项目规则问题，缺乏足够的调研和论证，这意味着竞争、透明的市场规则被抛于脑后。

在这种情况下，PPP项目“游戏规则”的制定对其他参与的社会资本可能是不公平的。如果要鼓励民企加入，那么必须让相对权威和独立的第三方咨询机构加入这场多方博弈，对项目的前期规划、规则制定提供客观的第三方意见。只有这样，才能解除民营资本的后顾之忧，让PPP不断吸引更多元化的社会资本进入，而不是让国企一直唱独角戏。

除了微观生态之外，宏观生态也是PPP所必须。金永祥曾经手一个中部大城市的地铁PPP方案，该项目需要100亿元资金，本来计划吸引社会资本进入。但到了最后，该城市竟然不再需要社会资本了。因为，有几家银行突然愿意直接贷款给该项目，而且银行自担风险。原来，当时中央刚推出4万亿经济刺激计划，银行信贷的“大蛋糕”来了。

更让金永祥感到离奇的是另外一个城市。该市的引水项目正在准备PPP方案，忽然咨询人员联系不上客户了。原来，知道中央的经济刺激政策之后，客户都跑到北京来等“大蛋糕”了，最后资金轻松解决。

目前，PPP的宏观环境已得到很大改善，在中央层面，国家对PPP的推动是积极的。在2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，PPP被明确定位于解决地方债务危机的工具之一，获得了中央政府给予的“法律地位”。

另一方面，“四万亿”式的信贷狂潮可能正在成为历史。法国里昂证券认为，目前中国银行业的坏账率可能高达8.1%，这意味着中国银行业将有7.5万亿元人民币的资本缺口，超过中国GDP的1/10。

以上坏账数据的计算方式未必科学，而且和官方数字出入极大，其为官方数字1.5%的6倍。但不可否认，银行对地方基建的“慷慨程度”将很难“恢复”到“四万亿”时期。

在这种情况下，资信优良的PPP项目将成为银行信贷的“香饽饽”，这对地方政府真正花力气推动PPP无疑是一个激励。而地方政府的这种态度转变，或许才是PPP“生态环境”建设的关键一步。