难民危机中如履薄冰的德国

黄萌萌

9月10日，德国柏林，默克尔前往参观联邦移民和难民管理办公室时与难民一起自拍

自2011年叙利亚战争爆发以来，1000多万平民流离失所，有积蓄的难民选择支付蛇头不菲的偷渡费用逃往欧洲，欧洲面临着二战以来最大的难民危机。数以万计的难民涌入欧洲后，为欧盟各国带来了巨大的政治、经济与文化挑战。欧盟内部在难民政策上的分歧愈演愈烈。匈牙利等东欧国家为防止本国出现伊斯兰化倾向，在边界修筑围栏，阻止难民入境;而德国在接纳难民的问题上则表现出更多的同情心。德国的“欢迎文化”（Willkommenskultur）几乎成为一种政治正确，在国内民意整体支持的条件下，德国总理默克尔于2015年9月6日同意接纳滞留在匈牙利的难民入境，此举在国际上赢得了赞许。

大量难民将德国作为最终目的地，预计德国2015年将接纳80万难民。德国边境开放后，慕尼黑等城市的难民承载力迅速到达上限。巴符、黑森、莱茵兰-普法尔茨以及巴伐利亚等联邦州表示已经没有空余床位安置更多的难民。边境开放仅一周后，德国内政部长德迈齐埃便宣布暂时恢复边界控制。德国执政联盟内部对于难民问题立场分化，默克尔接纳难民的“圣母”光环逐步暗淡，民众与媒体对于难民的担忧逐渐凸显。难民危机为2013年上台以来的大联合政府带来了较大的政治挑战。为什么德国会成为难民首选之国？德国在历史上是如何处理难民问题的？德国将如何面对接纳难民后所引发的一系列问题与挑战？

难民为何北上德国

难民在德国不仅可以免受战乱的威胁，同时还享有较之其他欧盟国家相对优厚的待遇，因此作为发达经济体的德国成为难民的首选之地。从法律、经济与社会角度可以分析难民选择德国作为居留地的原因。

按照德国《避难程序法》规定，来自战乱国家或地区的难民如果通过难民身份审核，在德享有居留权、家庭团聚权以及平等就业权。对于尚未获得难民身份的庇护寻求者，虽然其权利有别于取得合法身份的难民，比如在审核期间禁止工作、不具备完全的自由活动权，但仍可获得350欧元左右的补贴、免费食宿以及医护人员服务。2015年，联邦政府决定加快来自叙利亚的难民以及伊拉克的基督教、雅兹迪教派与曼达教教徒难民身份的审核程序。上述国家的难民申请者可书面阐述逃亡理由，德国联邦移民与难民局向难民申请者提供翻译服务。根据《避难程序法》第3条，难民申请者通过快速审核通道获得难民身份在德国享有如下基本权利：获得3年的居留权;获得难民身份3个月后可申请家庭团聚，将配偶与未成年子女接至德国;参加社会融入课程，如语言培训以及职业教育等;获得难民身份后享有难民护照，不必再居住在难民营，具有平等就业权以及自由活动权;为寻求就业者提供基本的生活保障或者社会救济。

大批难民乘火车抵达德国

从法律层面上讲，德国对于来自叙利亚与伊拉克的难民采取了更为宽松的政策。制定快速审核通道的同时，对于获得难民身份的移民直接给予3年的居留权。此外，在德国有亲属的叙利亚难民可被优先接纳，获得难民身份后享有优先的家庭团聚权。联邦政府与各联邦州达成一致，将阿尔巴尼亚、科索沃和黑山共和国列入“安全国家”名单，来自上述国家的庇护申请人获得难民身份的机会将进一步缩小，以此加快来自战乱国家与地区的难民身份审核程序。

从经济角度来看，联邦政府颁布了新的难民解决方案：提供60亿欧元援助资金。其中联邦层面拨款30亿欧元，各联邦州和地方政府获得30亿欧元的资金;承诺帮助各联邦州与地方政府建设15万个难民安置地。在9月底的难民峰会中又宣布追加10亿欧元的联邦财政拨款，帮助各联邦州安置难民。其中联邦财政向各州政府拨出的难民款项达到每人每月670欧元;联邦州从2016～2019年还会得到5亿欧元的建设社会福利住房财政补贴。

从社会角度来看，德国倡导“欢迎文化”，很多德国民众自发前往火车站欢迎难民。入境难民经常会得到德国志愿者的义务帮助以及非政府组织的物资捐赠。德国民众对人道主义价值观的看重使得大部分人还是乐于向难民伸出援助之手。此外，在获得难民身份后，有小孩的家庭可以领取看护津贴，求职者可以参加联邦政府与各州提供的语言课程以及职业培训。各联邦州还将进一步完善国外学历认证程序，促进难民顺利进入劳动市场。

德国接纳难民的历史回顾

纵观历史，德国曾经历过数次难民潮。第一次难民潮在20世纪70年代末到20世纪80年代初，难民申请者首次突破10万，主要来自亚洲和非洲，其中包括受到越南政府排斥的华侨。出于人道主义因素，德国接纳了超过4万的越南华侨并且给予其难民身份，难民获得在德永久居留权。20世纪80年代，有很多德国家庭收养了当时亚裔难民孤儿。

20世纪90年代，苏联解体、东欧及巴尔干等国内部冲突，导致大量难民涌入德国，难民申请者在1992年达到了峰值，超过43万。当时德国正处于统一初期，对于新联邦州的大量财政补贴导致了经济下滑，社会福利体系面临巨大压力，德国正承受着统一后遗症。科尔总理对于接收难民展现出了明显的“不情愿”，甚至警告难民是对德国社会与经济发展的威胁。德国重新统一之初，德国难民政策总体呈收紧状态，由于政府对于难民的消极态度以及媒体的渲染，民众对于接收难民整体持怀疑态度。

德国东部萨尔费尔德市火车站，部分市民拿着“欢迎”标语迎接难民

2011年叙利亚战争爆发以来，德国收到的难民申请超过60万，叙利亚成了难民的主要来源国之一。仅2015年上半年，德国便收到了超过18万份的难民申请。得益于劳动力市场稳定以及经济持续增长，2015年上半年德国的财政盈余达到211亿欧元。出于人道主义因素以及经济实力保证，德国在难民危机中表现出了承担国际责任的意愿与自信。德国经济部长加布里尔表示德国有能力应对每年50万的难民，稳定的经济形势以及稳固的财政政策是德国在难民危机中提供几十亿欧元资助的重要前提。2015年9月22日的欧盟内政部长会议所达成的难民分配方案中，德国由于其庞大的人口数量以及强劲的国民生产总值又承担了最多的难民配额，达到3.1万之多。

二战后德国经历社会反思以及公民政治教育，反纳粹以及无联合国授权的战争，提供人道主义援助成为其政治以及外交文化的重要组成部分，德国也因此成为“文明力量”国家。此次难民危机中，大量民众为难民提供志愿服务，其中很多是退休民众及青年学生。“欢迎文化”成为一种政治共识。但是随着难民人数激增，民众普遍感受到德国负担过重，无法凭借一己之力救助难民，对于难民危机将引发的潜在威胁也愈发担忧。

难民危机为德国带来的挑战

德国在2015年9月6日开放边界后，难民数量激增，这让各联邦州承受了巨大压力。同时欧盟仍未出台统一的难民政策，东欧等国以各种理由对于难民“配额制”进行抵制，德国在欧盟内倍感无力。慕尼黑火车站仅在9月初一个周六就迎来了超过1.2万难民，德国民众的通勤列车为此受阻，市政府无力为难民在短期内安排足够住处，私房被迫出租成为难民居所，难民营内的骚乱时有发生，德国民众怨声渐起。

开放边界仅一周之后，德国内政部长德迈齐埃便宣布重新引入边界控制。他在讲话中指出关闭边界是出于安全考虑，这是保证难民审批程序有序进行的必要手段。借此也向欧盟其他成员国发出信号，呼吁各国共同承担责任，尽快达成强制性与永久性的难民分配方案。德国总理默克尔强调“接收难民并不是德国一个国家的责任，而是欧盟所有成员国的共同责任”。 临时关闭国门的决定成为本次难民危机中德国政策的转折点，虽然突如其来，却并非偶然。开放边界后涌入德国的难民潮为德国带来了巨大挑战，深感仅凭一国之力所面临的无法承受之重。欧洲难民危机中，德国在道义与现实的考虑中如履薄冰。

民意支持渐弱

德国电视二台“政治晴雨表”于2015年9月11日公布的调查结果显示，有66%的德国人认为德国应该允许滞留在匈牙利的难民入境;62%的德国人认为德国有能力应对此次难民潮。而2015年9月25日的调查结果却呈现了不同的景象，78%的德国人认为边界控制是一项正确举措;认为德国有能力处理难民问题的人数为57%，这比9月初的调查数据下降了5个百分点。对默克尔难民政策持积极评价的民众达到50%，而持负面评价的民众也有43%。在对政治家的评分体系中，默克尔在最近一轮调查中排名第四，这是默克尔此次任期中的最差成绩，比9月初的排名下降两位。

2015年9月的两次民意调查表明此次难民危机为联邦政府带来了政治挑战，德国对于其难民政策所带来的潜在负面后果估计不足，默克尔接纳难民的“义举”所产生的消极影响已经显现，接纳难民为德国社会带来的财政负担以及社会问题引发了民众的质疑，同时来自执政联盟内部的批评使得联邦政府不得不在一周之内做出迅速调整，重新引入边境控制。

政治伙伴的立场分化

德国执政联盟内部以及各党派之间对于难民政策立场并不一致。基社盟对默克尔的难民政策进行了严厉批评，就连基民盟党内的意见也并不统一。德国各党派政治家在德国之声的对话节目中就德国是否应该控制边界产生激烈争吵，接纳难民人数较多的联邦州以及直接负责难民事务的政治家更加倾向于进行边界控制。

巴伐利亚州州长兼基社盟主席泽霍费尔批评默克尔接收难民是一个错误的决定，并称这个错误将纠缠德国很久，警告德国很快将处于无法控制的困境。来自社民党的慕尼黑市长迪特·莱特说道：“目前局势让我们大为震惊，我们必须承认已经没有接纳更多难民的地方了。”德国财政部副部长施帕恩出自基民盟，同样对默克尔为难民开放国门的政策表示质疑，担忧源源不断涌入德国的难民将带来严重后果。德国之前对于自身接纳难民的能力过于自信且并未充分预计到可能的后果，导致各联邦州面对激增的难民人数纷纷抱怨其能力已至极限，联邦给予的财政补贴不足以帮助各州应对此次难民危机。

德国慕尼黑，成千上万的移民途经匈牙利和奥地利抵达德国，来自叙利亚的难民手举德国总理默克尔的照片

反恐压力以及社会融入问题

德国面临的挑战还在于对于难民身份的核实与鉴定，由于无法对蜂拥而至的难民进行及时登记，联邦刑警局警告在数以万计的难民中有可能混入恐怖主义分子。德国更加担心年青的穆斯林到达欧洲后被极端主义分子同化，参与恐怖主义活动。

社会文化冲突已有萌芽，这不仅存在于难民与德国社会之间，同样存在于难民的不同群体之间。部分德国民众担心日后德国社会出现“伊斯兰化”倾向。2014年底，“欧洲爱国者反对西方伊斯兰化组织”就曾在德累斯顿进行大规模的抗议游行，反对德国接收更多的难民;极右翼分子甚至对难民营发起过多次攻击。此外，涌入德国的难民来自不同的宗教派别与种族，来自阿富汗与叙利亚的难民就曾因为宗教纷争在莱比锡的临时驻地产生冲突，导致多人受伤。

较多难民信奉伊斯兰教，具有与西方社会不同的文化认同与价值观。接受政教分离、法制社会、男女平等、宗教自由的思想甚至是尊重同性恋成为具有伊斯兰教背景的难民更好地融入德国社会的前提。因此，如果缺乏完善的移民融入机制，开放边界吸收更多难民将为德国社会带来潜在的不稳定因素。

联邦政府与各州计划在2015年10月更改现有难民政策，以期进一步甄别难民身份并且促进难民融入德国社会，但是语言与融入课程必然对各州造成一定的财政负担，如何进行联邦与各州之间的任务分配、如何促进难民更好地融入德国社会以及进入劳动力市场是德国将来面临的重大课题。

【责任编辑】王  凯