浅议如何规范“红头文件”

王莹

公文，即公文文书，因其大红的文头、鲜红的印章，被形象地称为“红头文件”。曾几何时，“红头文件”在政府下发的规范性文件中是最有权威的。但是近几年来，各地频频出现令人啼笑皆非的“红头文件”，如打着文件旗号卖烟卖酒的、通报厨师炒菜肉太少的、规定公厕苍蝇不能多于几只的……让百姓直呼“太雷人了”。

一、“红头文件”乱象频发的原因

（一）发文机关“有权任性”

据新华社报道，自党的群众路线教育实践活动开展以来，全国仅压缩下来的各种文件就多达190.8万个，按每个文件1张A4纸保守估算，连起来长度达566公里，厚度相当于50层摩天大楼。“红头文件”如此高产，一方面，缘于我国公文制发主体众多，除各级党政机关外，人民团体、企事业单位等组织都可以制发公文，对其缺乏必要的监督，结果导致发文机关大权在握，衙门作风作祟，遇事不辨缘由，公文想发就发；另一方面，在发文机关看来“发文就是工作，发文就代表重视，发文就意味着必须贯彻落实”，至于文件该不该发、合不合法却无人监管，从而造成了“红头文件”漫天飞的乱象。

（二）审查机关难以作为

目前各地已经层层建立了文件备案审查机制，要求“有件必备、有备必审、有错必纠”，为何违法公文还是层出不穷呢？究其原因，缘于现行机制下审查机关作用难以发挥。首先，目前的备案审查制度只针对规范性文件，并未将所有公文都纳入审查范围，即便是需要审查的规范性文件，到目前为止其概念和范围也没有明确界定，势必会导致各地对其产生多样性的认知与解读，致使部分规范性文件游离于审查范围之外。其次，备案审查机制属于被动审查机制，并且尚未对文件备案提出任何强制措施，发文机关即使不备案也不会受到任何惩罚，审查机关处于被动地位，难以做到“有件必备”。最后，备案审查属于事后监督审查，当发现问题时，文件早已对外公布，即便发文机关匆匆将公文废止或者撤销，负面影响也早已形成。

（三）问责机制尚未建立

虽然违法文件会带来诸多的弊端，严重时还会带来不良的连锁反应，在依法执政的过程中不仅会造成负面影响以及不必要的经济损失，还会侵害到人民群众的切身利益，给党的形象和政府公信力带来伤害，但是目前我国尚未建立违法文件责任追究机制，只有一些相关规定散见于法律、法规或者各级政府制定的规章制度当中，缺少统一的、完善的、刚性的问责机制，对违法公文的处理一般是废止了事，鲜见有决策者为此担责，这必然导致在公文制作过程中始终处于核心地位的领导对于违法公文失去应有的戒备心，法制观念淡薄，使得人治大于法治成为常态，公文也沦为地方或部门间争权夺利、摊派任务、以权谋私、以文代法等行为的开道利器。

二、规范“红头文件”的对策

（一）全面推行依法行政

要从根本上杜绝“雷人”的“红头文件”，使其回归本位，首要之义在于厘清权利界限。李克强总理曾强调：“法无授权不可为”，要想管住“有权任性”的发文机关，就要全面推行依法行政，按照法定界限明确权力范围，制定政府权力清单、责任清单，正确处理“管”与“放”的关系，厘清“公”与“私”的边界，依法行文、依法办文，只有这样，“红头文件”“遍地开花”的问题才会迎刃而解。

（二）切实发挥备案审查的作用

要探索建立前置审查制度，将公文的监督审查关口前移，做到在公文拟制阶段即可发现问题，及时将问题文件退回起草机关修改，减少事后纠错造成的高昂成本。另外，在公文的审查过程中，审查机关要兼顾被动审查与主动审查、实体审查与程序审查、内部审查与公开审查相结合的方式，主动出击对文件开展审查，不仅仅针对公文是否合法依规、行文是否确有必要等内容，还要针对公文是否依法进行了调研、是否征求了公众意见、是否在相关部门间达成一致等问题，待内部审查完毕后还应将公文及时公布，以增加透明度，便于接受群众监督。

（三）尽快建立问责机制

由于认知的缺失，大多数工作人员不能从自身的角度审视应负的责任，所以必须尽快建立问责机制。首先，只有尽快树立问责理念，工作人员之间才能树立责任意识，这是问责制度得以落实的基础。其次，要科学界定职责范围，一份公文的处理工作涉及层层单位，如公文的起草单位、公文的审核单位、公文的签发单位、公文的执行单位等，在公文的运行过程中，层层单位都在发挥作用，同时每个环节也都有可能产生问题。所以建立问责机制，要确定“向谁问责”的问题，严格界定不同单位之间的“责、权、利”关系，科学界定每一个主体单位的职责分工，尤其是职能交叉的部门，使其对自己要承担的责任有一个清晰的认识，防止出现推诿扯皮的现象。最后，要积极发挥监督作用，坚持监督主体的多元化，既有来自内部的监督，如上级机关、人大、政协的监督，也有来自外部的监督，如媒体、群众的监督，以保障公文的处理工作能够在规定的范围内进行，为提高公文的权威性、规范性、合法性提供必要的保证。