略论“把权力关进制度的笼子里”

冯光

【摘要】习近平在十八届中央纪委第二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。文章结合党的建设科学化研究专题的学习讨论，围绕“把权力关进制度的笼子里”这个课题作了研究探讨，着重论述了其理性内涵和实践意义、打造制度笼子的基本要求、发挥制度作用的三个关键环节。

【关键词】权力 制度 理性内涵 实践意义

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

理性内涵和实践意义

“把权力关进制度的笼子里”这一重要论述，用形象的语言表达了丰富的内涵，对于规范权力运行、有效防治腐败，对于全面提高党的建设科学化水平、推动廉洁政治建设，都具有重要意义。

思想渊源—这是以习近平为总书记的党中央顺应时代潮流和群众期待，在以往理论积累和实践探索基础上积极推进理论创新的成果。在实践中坚持和发展成功的经验，是我们党的光荣传统，也是推进理论创新的重要方法。新中国成立特别是改革开放以来，我们党围绕执政条件下如何反对腐败、建设廉洁政治，就推进反腐倡廉制度建设进行了不懈探索。改革开放之初，以邓小平为核心的党中央，提出廉政建设要靠法制、搞法制靠得住些，制定了《关于党内政治生活的若干准则》和刑法、刑事诉讼法等党内法规和国家法律，为反腐倡廉工作有序进行提供了重要依据。党的十三届四中全会以后，以江泽民为核心的党中央，强调要依靠发展民主、健全法制来预防和治理腐败现象、逐步实现反腐倡廉工作的制度化法制化，制定了《廉政准则（试行）》、《纪律处分条例（试行）》和行政监察法等党内法规和国家法律，反腐倡廉工作逐步走上法制化轨道。党的十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央，作出了建立健全惩治和预防腐败体系的重大决策，强调要建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系，制定或修订了《党内监督条例（试行）》、《巡视工作条例（试行）》和反洗钱法等党内法规和国家法律，反腐倡廉工作法制化水平进一步提高。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，坚持党要管党、从严治党，强调要自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，带头改进工作作风、密切联系群众，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，在党风廉政建设和反腐败斗争方面作出了一系列重大决策部署。其中一个重要内容，就是着眼于更加科学有效地防治腐败，把加强对权力运行的制约和监督摆上更加重要的位置。特别是在十八届中央纪委第二次全会上，习近平旗帜鲜明地提出“把权力关进制度的笼子里”，进一步彰显了党中央主动接受监督的意识，凸显了约束权力的重要性和紧迫性，突出了制度建设的战略性和整体性，既是对我们党治国理政理论和实践的深入总结，也是对人类政治文明智慧结晶的吸收和借鉴，丰富和发展了党的建设特別是反腐倡廉建设理论，是我们党推进理论创新的一个重要成果。

理性内涵—深刻揭示了权力运行规律，标志着我们党对新形势下执政规律的认识达到了一个新的高度。理论的科学性在于它揭示了规律。执政的科学性在于对权力运行规律的把握和运用。近期习近平所作的一系列重要讲话中，围绕健全权力运行制约和监督体系问题，对一系列相关问题作了系统阐述，反映了对权力运行规律认识的深化。比如，在2014年12月召开的首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平指出：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2015年4月在主持中央政治局第五次集体学习时，习近平再次强调：“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里”。

实践意义—直指权力的本质和要害，抓住了反腐倡廉的核心问题，对于有效防治腐败具有很强的现实针对性。“把权力关进制度的笼子里”，涉及党的建设和政权建设的方方面面，与反腐败联系十分紧密。权力具有自我膨胀和扩张的属性，是把“双刃剑”。对权力“恶”的一面及其与腐败现象的关联，古今中外的政治思想家曾经作过深刻分析。权力的双重属性决定了必须对其进行必要约束，使其积极效用发挥到最大限度，同时将其负面作用控制到最低限度。从世界各国和地区的实践看，一些反腐败成效较好、比较清廉的国家和地区，一条重要经验就是较好地解决了权力规范运行问题；而一些腐败问题严重的国家，则往往没能解决好权力失控问题。经验与教训启迪我们，对权力形成有效的制约和监督，是确保权力正确行使的根本途径，也是反腐倡廉的治本之策。提高反腐败工作水平，必须把权力关进制度的笼子里，对权力进行有效约束，防止权力失控、行为失范。

打造制度笼子的基本要求

经过多年不懈努力，反腐倡廉制度建设取得了积极进展，目前已经基本形成反腐倡廉法规制度体系。但是，按照“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”的要求，目前制约权力的制度笼子显然是不尽完善的，还存在许多问题和薄弱环节。比如：制度不健全、笼子缺失问题；制度不科学、笼子约束力不强问题；制度陈旧、笼子失效问题。

产生笼子失效、权力失控现象，一方面是制度设计时应急需要多、短期考虑多，长远考虑和深入研究不够，往往以一般性的政策文件来取代法律法规；另一方面是制度设计缺乏通盘考虑，导致相关制度衔接不畅甚至相互冲突。因此，把权力关进制度的笼子里，首先要在提高制度设计的整体性和系统性上下功夫，把顶层设计和微观设计结合起来，通过构建严密的制度体系，打造功能完备的铁笼子，使之成为由合理制度要素共同支撑、严丝合缝的闭合系统和完整链条，真正锁紧权力。具体应把握好以下几个方面：

第一，立足实际。在打造制度笼子时，首先要从我国国情出发，着眼党和国家事业发展大局，决不能脱离条件、超越阶段搞不切实际的制度设计。一方面，应从现实出发。制度不是因为好才可行，而是因为可行才好。要制定可行的制度，必须针对影响和制约党的建设、政权建设的突出矛盾和问题，力争在重点领域和关键环节实现突破、取得进展。另一方面，应根植历史。制度与文化和传统密不可分，具有本土性、地域性、国别性。我国拥有世界稀有的没有中断的古代历史文明，其中不乏制度成果；我们又有几十年治国理政的经验积累，忽视本土，简单地搞舶来品移植，制度上的“水土不服”在所难免。我们一定要防止现实和历史割裂的情况，把开阔眼界和尊重历史结合起来，积极借鉴人类文明的优秀成果，打造出符合实际需要、拥有持续活力的制度笼子，在制度创新中不断增强中国特色社会主义的制度自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供制度保证。

第二，系统配套。实践表明，零打碎敲很难对权力进行有效约束，而且会给制度建设带来许多弊端。制度的有效性不是单项制度的简单叠加，而取决于制度体系的整体功能。深入推进制度建设，必须加强整体设计和综合配套，既注重推进单项立法，又抓紧研究出台基础性、综合性法规制度；既重视实体性制度建设，又重视程序性制度配套；既重视党内制度建设，又注意与国家法律法规协调；既重视中央立法，又重视地方立法，从而使反腐倡廉各项法规制度成为骨架牢固、枝叶繁茂、衔接顺畅、联系緊密的系统。一是要注意顶层设计。顶层设计强调从系统的角度去思考问题，避免单打一。从全国来说，顶层是中央，但对地方和部门来说，也自成系统，也有一个搞好顶层设计的问题。而不能一提顶层设计就认为是中央的事情，好象中央不发话、不出台措施，制度建设就没法进行，这种观点是片面、消极的。二是要支持基层试点。对一些涉及面广、比较复杂的问题，先有选择地进行试点，待取得经验后逐步推开，是我们党推进改革和制度建设的一条重要经验。上级机关对基层的试点不仅要关注，而且要加强调查研究和分析论证，如果认准了要干，应及时表明态度。这种表态不一定面面俱到，关键是传递信心和决心。

第三，结实耐用。一是制度设计要周延、精细。制定具体制度时，原则性规定要简单明了、禁止性规定要切实可行、保障性措施要及时跟上，避免制度线条过粗、停留于泛泛地提要求。二是要提升制度的效力等级。要抬高立法门槛，严格控制应急性立法，进一步提升党内法规制度建设的科学化水平，更加注重国家立法，当前特别要减少滥发文件、随意设立所谓“制度”的情况。三是要把科技手段运用到制度建设中。一些地方的实践表明，把有情的人脑和无情的电脑结合起来，在强化传统监管手段的同时，把权力行使的要求和流程嵌入网络等固化系统，对违规问题能及时预警，可以使权力运行变得“可视”、“可控”、“可查”、“可纠”。第四，动态调整。随着改革的深化和政府职能转变的加快，权力的边界、职责、范围和行使方式等都可能发生变化，有的权力会强化，有的权力则可能退出或者下放。因此，制度建设也要及时跟进，该废止的要废止、该修订的要修订、该制定的要制定，避免出现监控盲区。

发挥制度作用的三个关键环节

把权力关进制度的笼子里，必须采取综合手段，多管齐下，建立健全让笼子运行起来、发挥制约效力的动力机制，引导、推动权力行使者自觉遵守和维护制度，管好“钥匙”、看住笼子，真正实现制度制约权力和权力遵循制度的良性互动。

第一，正确引导权力。掌权者固然具有扩张权力、突破笼子的倾向，但其道德水平的提高也会增强其自我约束的能力。掌权者善于自律，不仅会自觉遵守、还会自觉维护制度，反之他就会想方设法去规避制度。因此，让制度运转起来，首先要激发掌权者的自律意识，使他们增强遵章守纪意识、减少犯规违纪冲动。一是要坚持教育为先。要切实加强廉政教育和制度教育，引导领导干部正确处理行使权力和接受约束、个人舒适度和群众满意度的关系，把客观的制度笼子内化于心、外化于行，真正做到敬畏制度、自觉接受监督。加强思想教育应重在晓喻常识、明确底线。我们要认真总结运用落实八项规定的经验，结合当前党的群众路线教育实践活动，教育、引导广大党员干部特别是领导干部按照中央要求，认真对照检查，进一步增强遵守和维护制度的自觉性。二是要发挥考核机制的导向作用。考核评价对干部任用具有重要导向作用，同样道理，考核评价的“指挥棒”对推动制度运作也有不可忽视的引导作用。要根据习近平同志提出的“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄”的要求，完善干部政绩考核评价体系，把领导干部自身贯彻反腐倡廉法规制度、廉洁从政和抓党风廉政建设等“软件”作为干部考核的重要内容，细化考核指标，改进考核方法，真正把政治坚定、实绩突出、作风过硬、遵章守纪、群众公认的干部提拔任用到重要岗位上去，让消解制度作用的“潜规则”没有市场，让钻制度空子的“走后门”没有机会，让违反制度、滥用权力的腐败行为没有空间。三是要通过利益保障来减少违反制度的行为。利益需求产生动机。把权力关进制度的笼子里，既要针对人性弱点强化行为监控，又要针对人的合理需求，运用利益机制引导从政行为，形成不易腐的保障机制。目前一些廉洁程度较高的国家和地区，在运用利益激励和剥夺的办法促进廉洁从业方面有一些较为成熟的做法。我们要借鉴国（境）外的有益经验，在推进反腐倡廉制度建设的进程中，注意研究各类主体行为取向的内在生成机理，探索建立包括物质激励和精神激励在内的廉政激励引导机制，完善领导干部从业资格和市场主体准入资格监管办法，着重在物质待遇、市场准入、资格限制等方面取得进展，促使公职人员和市场主体更好地认清腐败的风险成本和廉洁的预期收益，自觉增强廉政意识，有效抑制腐败动机。

第二，切实制约权力。权力过多、过大、过于集中，不仅导致打造制度笼子的成本过高，还会给权力入笼带来许多困难。当前，要从三个方面入手来解决权力得不到有效制约的问题。一是贯穿保护权利的价值取向。目前的制度建设中，部门主导的特点比较明显，往往讲部门需求多、讲监管要求多，而对维护群众合法权益、便民利民的考虑不够。实际上，对权利的保护本身就是对权力的一种制约。因此，应树立加强管理和权利保护对应的理念，在赋予权力、行使权力的同时必须考虑对等的责任和权利救济的有效途径，逐步形成“以制度确认权利，以权利制约权力”的监督路径。二是明确权力行使的边界。掌权者扩张权力的倾向往往直到界限方才休止。理清权力的边界、设定权力运行的底线，是规范权力运行的基础，也是制度有效发挥作用的重要前提。当前，新一届中央政府正在着力加快转变政府职能，推进行政审批制度、投资体制等方面改革和管理方式转变，逐步地、最大限度地把权力放下去，努力把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会。这样做有利于实现简政放权，有利于减少中间环节和“寻租”机会。三是科学配置权力。近年来，在受处分的县处级以上党员干部中，“一把手”占了相当大的比例，这从一个侧面折射出权力过分集中的弊端。解决好这个问题，要正确处理让权力发挥积极作用和对其形成有效约束的关系，着眼于建立健全决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调的权力结构和运行机制，以坚持和完善民主集中制为核心，科学配置权力、依法规范权力、完善运行流程，努力做到授权有限、制约有度、运转有序、监督有效。

第三，有效监督权力。把权力关进制度的笼子，重在抓好制度落实、提高制度执行力，确保笼子锁紧权力，逮住违规出笼的权力。要充分发挥各方面监督主体的积极作用，形成对权力运行全方位、立体式的监督，做到权力运行到哪里、监督就跟进到哪里。这里，着重就加强社会监督和专门机关监督谈点认识。一是关于发挥社会力量的监督作用。畅通和拓宽群众参与反腐败工作的渠道，充分发挥人民群众、新闻媒体等社会各方面的监督作用，是落实制度的重要促进力量。二是关于加强专门机关监督。纪检监察机关作为党和政府的专门监督机关，在推进反腐倡廉制度落实中承担着重要责任。要注意把事前监督、事中监督、事后监督结合起来，不断提高监督工作的敏感性、针对性和实效性，构建完整的监督链条，对笼子的漏洞和违反制度的行为能够早防范、早发现、早处置，促使权力始终在有效监督之下运行。

当前，加强专门机关监督的一个重要课题是努力提高监督工作的科学化水平。具体来讲，需要注意把握以下三个方面。第一，明确职能定位。作为专门监督机关，纪检监察机关的职能不同于一般的业务主管监管部门，其职能定位属于“监督的再监督”。第二，突出工作重点。这是多年来做好纪检监察工作的一条重要经验。第三，强化力量整合。多年来，在中央的高度重视和大力支持下，纪检监察机关自身建设不断加强，为反腐败斗争的深入推进提供了重要组织保障。但也存在机构职能重叠、力量摆布不够合理、协调难度大等问题。今后，在充分整合、合理调动系统内部力量的同时，还应注重整合外部力量，既要发挥好现有的反腐败协调小组的作用，又要探索在更深层次上整合资源和力量的途径。

（作者为中信集团纪委书记）

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