现代国家的复杂性与包容性

刘俊祥

【摘要】关于选择或设计何种政治制度机制才能促进和实现社会公平正义，中外学者和思想家提出过不同的理论观点和对策措施。归纳起来大致有两大理论：民主法治机制理论和政府善治机制理论。民主法治机制和政府善治机制的不同结合，形成了不同国家的政治公平实践模式。十八届三中全会在继承中国共产党人追求社会公平正义经验成就的基础上，提出了实现社会公平正义的中国之道，即融合民主法治机制和政府善治机制的国家公平治理机制。这就是要走以国家公平治理促进社会公平正义的中国特色之路，也就是要探索中国特色国家公平治理的体制制度及其实现机制。

【关键词】社会公平正义 民主法治机制 政府善治机制 国家公平治理

【中图分类号】D035 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.24.001

在当下的中国，国家治理成为时尚的学术话语，国家治理现代化的研究成为学界流行的学术领域。然而，在这种繁荣表象背后，也潜藏着国家治理研究空洞化的危险。即是说，现有的一些国家治理研究没有全面准确地理解中共十八届三中全会的精神，忽视了公平正义这一核心内容和价值目标。实际上，十八届三中全会在贯彻落实全面深化改革的战略部署和提出国家治理体系和治理能力现代化时，特别强调了治理与公平的内在关联，那就是：全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点；全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；全面深化改革，必须让发展成果更多更公平惠及全体人民。由此可见，国家治理现代化应该以“让发展成果更多更公平惠及全体人民”为核心内容，以“促进社会公平正义、增进人民福祉”为出发点和落脚点。总之，就是要通过国家治理现代化，促进和实现社会公平正义。

那么，如何通过国家治理现代化促进社会公平正义呢？也就是说，什么样的政治制度机制有助于实现社会公平正义呢？这正是国家治理研究者所要回答的重大理论课题，也是国家治理施行者所要解决的重大实践问题。对此，笔者经过大致的文献梳理和初步的分析研究发现，在中西方的理论与实践上，促进和实现社会公平正义的政治制度机制，在基本层面上具有一些共性的东西，但在具体实现模式上却是多样化的。因此，在促进和实现社会公平正义的政治制度机制的设计上，各国之间不可能照抄照搬，中国也必然要探寻和推行适合本国国情的实现社会公平正义的政治制度机制模式。从这个意义上讲，十八届三中全会已经提出了实现社会公平正义的中国之道，就是国家公平治理。

西方追求公平正义的思想历程

一个国家的政治体系是否有责任破解贫富不均和社会不公这一重大社会难题，从而促进社会公平正义呢？西方思想家和学者在作出肯定回答的前提下，提出了各种破解方案及对策措施。

在古代，以亚里士多德为代表的古希腊人，注重探讨通过理想政体的选择设计——实行民主共和、权利平等以及奉行法治等政治机制——来体现和关照社会公平正义。亚里士多德认为，正义建立在平等（均等）或公平的基础上，他首次从三个方面对社会公平正义的政治实现机制进行了开创性的探讨：一是以“中庸之道”纠正平民政体和寡头政体的极端片面性，倡导兼顾穷人和富人利益的中产者执政的“共和政体”（混合政体）；二是按照正义原则，要求政治权利的平等分配（即民主制度），以实现利益的平衡；三是实行法治。他认为，正义判断无偏无私，法律正好是这样一个没有偏私的“中道的权衡”，而且，法治又是对权力的有力约束。因此，谁都承认法律是最优良的统治者，符合正宗政体所制定的法律就一定合乎正义。①

西方近代学者在继承以民主和法权的政治公平间接保障社会公平思想的基础上，进而强调以分配正义——国家的公平分配直接促进社会公平。美国学者塞缪尔·弗莱施哈克尔在《分配正义简史》一书中，全面描述了分配正义从亚里士多德到现代的整个发展过程，认为分配正义的当代含义——穷人有权得到由国家保证的一定量的物质财富——是一个现代概念，这主要来自亚当·斯密和康德的著作。在弗莱施哈克尔看来，现代的分配正义观主张国家应该谋求社会公平正义。譬如，斯密认为，政府减少或者消除贫困是义务而不是恩惠。在《国富论》中，他提出了一些分配主义者的建议，如财富至少可以在三种方式上重新分配：财产从富人直接转移给穷人；对富人征收比穷人更高的税；运用从富人和穷人那里征收的税提供主要为穷人带来利益的公共资源。弗莱施哈克尔还指出，康德是第一个明确提出救济穷人是国家义务而不是个人义务的主要思想家。可以说，康德与分配正义的现代含义已经非常接近了，不过，他没有清楚地表达出来。而巴贝夫则在史上第一次明确提出要求国家重新分配财富给穷人的分配正义主张。②为了实现“最大多数人的最大幸福（利益）”，功利主义者提出，不仅要促进人的权利平等、消灭特权，而且更要求政府直接履行促进社会公平正义的职责。如边沁认为，保证平等就是政府的一项基本任务。据此，边沁提出了一些带有社会福利性质的改革方案，比如说由政府制定生活必需品的最高价格标准从而保证人们基本的生存等。③约翰·密尔认为，实现人类社会的最大幸福就必须促进人的权利平等、消灭特权，他主张政府应担负起推行“普遍福利”的职责，以增进社会的福利为目的。④休谟要求政府应该直接履行促进社会公平正义的职责，以增进“公共效用”⑤。

西方现代自由主义学者，在认同间接政治手段（民主、法治与权利保障）的基础上，更强调运用直接政治手段（国家干预、福利国家政策），通过政府善政以实现社会公平正义。譬如，罗尔斯既主张通过立宪民主制度及其社会合作体系来实现社会的公平正义，又倡导通过政府对收入的再分配解决社会不平等。⑥实际上，平等或公平已经成为英美等现代自由主义者最为关注的目标之一。他们都强调国家应该履行实现社会公平正义的职责，要求政府必须为人们提供平等的机会和平等的权利以及公平的福利分配。也就是说，平等不再像启蒙思想家所主张的那样，仅指人的天生平等和政治权利的平等，各派左翼理论家甚至已经强调并尝试结果上的平等。

在平等或公平共识的基础上，当代西方学界呈现出多元化的公平正义政治实现机制论争。加拿大学者金里卡指出，从当代政治哲学的争论中可以找到一个关于平等主义的共识，即“所有人（以及某些动物）的利益都应该受到平等的考量”。在自由主义、自由至上主义、马克思主义之中都可以看到关于平等的探讨，⑦这正如德沃金所说，“任何理论要获得一定的可信度，都以人人平等的理念作为其内核”。不过，“对于应该通过政治的手段在什么样的范围内‘创造’平等、以及‘创造’什么样的平等，却是一个至今为止在理论家之间争论不休的问题”。⑧因而，在现当代的西方，学者们提出了实现社会公平正义的多种制度机制和政策方案，如合作式立宪民主制、民主法治的福利国家、利益均衡的法律保障、资源平等的民主制度、平等的协商民主机制、民主的公共行政制以及社会国家论等。

中国对公平正义实现机制的探索

实际上，在如何设计和运用政治制度机制实现社会公平正义方面，中国人也有自己的探索历程和思想进程以及多种对策建议。

中国古代思想者，试图在非民主法治的君主政治下谋求公平分配的理想，例如孔子的“均平”思想，老子的“损有余而补不足”观念，墨子的“兼相爱”和“交相利”观念，邓牧批判暴君暴政的“平等社会”理想，王艮的“人人君子”和人人平等理想，李贽的“政治平等”思想，唐甄的“民无贵贱”和人人平等理想，龚自珍的帝王公平治理天下理想等，但他们没有提出建设性的政治实现机制。实际上，君主专制与社会贵贱等级秩序相辅相成，本质上不允许社会公平或平等，因此，即使强烈要求废封建等级制度和建均贫富理想社会的洪秀全，却也在实践中又重复着君权政治的等级社会。

中国近代的思想者，在借鉴西方观念的基础上倡导以民主法治和政府善政机制谋求社会公平正义。例如君民共主共治论，体现了薛福成、陈炽等的“君民共主”追求；康有为的“君民共主”和君民合治的君主立宪制思想以及大同之世公政府政治体制的理想；民主法治和政府善政混合论的代表人物孙中山主张通过民族平等（五族共和）、民权平等（民主共和）和民生平等（平均地权经、节制资本、扶助农工和直接谋求社会平等）的三民主义和“五权宪法”实现社会公平正义；章太炎在批判西方代议制人为制造“阶级”（等级）和加剧不平等的基础上，设计了兼有民主法治和政府善政的“独特民主共和”，以防止贫富悬殊和社会两极分化等。

中国共产党人及其知识分子，根据马克思主义公平正义思想，一直致力于探讨和追求实现公平分配或社会平等的理想政治制度与现实政治机制。在《哥达纲领批判》、《反杜林论》等著述中，马克思、恩格斯从理想层面指出，只有在废除私有制实行公有制的共产主义社会，才能实现社会的真正平等和个人的自由全面发展。在现实上，他们则主张在“半国家”的社会主义国家，借鉴资产阶级的“法权”观念和政府社会干预的作法，通过“争得民主”、保留现代国家的“社会职能”、劳动者之间按劳分配、“社会一切成员”之间法权平等和按正义分配等措施，在政治、经济和社会领域全面实行平等。作为中国共产党人及其知识分子代表的毛泽东将马克思主义社会公平正义实现机制的思想与中国国情相结合，提出了中国特色的新民主主义共和国或人民民主共和与国家干预或政府分配相结合的社会公平正义实现机制思想，指导着中国人对社会公平正义的追求。但是，由于对理想政治机制与现实政治机制、批判资产阶级法权与借鉴西方国家经验、按劳分配与社会公平、民主法治与政府分配等概念的认识存在观念上的错位或穿越，导致中国社会长期存在分配上的平均主义和社会上的等级主义并存的不正常局面。

开始于20世纪80年代的改革开放和现代化建设，在推动中国快速发展的同时，也伴生出了社会分配不公和两极分化。对此，邓小平提出了反对特权腐败、依法保障人民权利以及通过国家干预以先富带后富最终走向共同富裕的社会公平正义实现机制思想；江泽民在《认真消除社会分配不公现象》一文中，提出要通过政治、法律、行政、经济等手段解决平均主义的分配不公、收入差距过大的分配不公和特权腐败的分配不公问题。与此相适应，中国学者也将注意力集中于发展效率与分配公平以及探讨收入分配公平的政府实现机制问题上。比如朱光磊在《中国的贫富差距与政府控制》等书中，从政府控制贫富差距的角度对此做了集中的分析，提出了贫富差距的控制性政策、限制性政策和控制贫富差距的综合性政策。⑨另外，也有一些学者对政治正义、公平与民主、权力和权利公平以及法治的公平等问题做了零星探讨。

实践证明，社会平等仅靠政府分配机制难以真正解决，必须通过政府分配、公共服务、民主、法治等多种政治机制，综合规则公平、权利公平、机会公平以及分配公平，才能解决。于是，党的十六届六中全会正式确立了“促进社会公平正义”的政治任务，突破了仅从分配领域谈公平问题的狭隘视野，要求加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，综合运用多种手段“依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。自此之后，在国内，掀起了探讨社会公平正义的高潮。

从政府治理机制和民主法治机制的视角出发，可以归纳出对社会公平正义“政治实现机制”的分析要点及对策建议：（1）政府公平施政。这方面的研究包括政府公平职责的履行、公平正义为导向的政府治理模式、公共服务均等化与服务型政府建设、政府维护公平正义的政策选择等。对此，具有代表性的观点认为，“促进社会公平，政府是最主要的责任主体。政府作为公共政策的主要制定者，是最大的公共权力持有者，掌握着最多的社会可分配资源。政府履行公平职责的主要方式有两种：一是制定公平合理的公共政策，体现社会分配和再分配政策的公平正义原则；二是在依法行政管理过程中维护和确保公平正义原则的落实”。⑩（2）公平的民主。这方面的研究主要是着力于公平正义与民主政治（包括协商民主）的相关性问题，认为“民主以平等为前提，从平等可以推演出民主，民主机制是分配正义的背景制度”。⑪因此，“实现公平需要利益表达的政治机制，即通过民主机制，人数众多的弱势群体可以用选票平衡市场的力量和资本的霸权，争取属于自己的利益”。⑫（3）政治公平。这方面的研究涉及政治资源公平配置体系、政治对公平价值的道义责任、政治上的平等权利和政治平等的分配维度等。有学者认为，“要实现社会公平正义，就要推进政治平等，提升社会弱势群体的政治影响力，并有效限制强势群体左右公共政策的力量”。⑬（4）公平执政。这方面的研究包括公平分配与党的执政能力、公正执政理念与基础、党的领导与保障社会公平以及中国共产党公平执政的探索实践等。有学者认为，所谓公正执政，“是指党在执政过程中，平等地对待社会成员，平等地解决和处理各种社会关系和矛盾，并保证社会弱势群体能够与其他成员一样平等地享有社会发展的成果。它主要包括统筹执政理念关系，平等对待社会成员，处理不公正行为和实现公正目标等”。⑭（5）法治公平。这方面的研究包括公平正义的法治价值追求、社会公平与国家责任、保障公平正义的法治机制、以法律监督实现公平正义、维护分配正义和纠正正义的法治对策以及实现公平正义的法治方式、途径和程序等。其核心观点是，公平正义是社会主义法治的价值追求，因此，“需要把公平正义的不同认识及其诉求尽可能纳入法治轨道，通过法治方式、途径和程序实现公平正义，民主立法、依法行政、公正司法、自觉守法是以法治思维和法治方式实现公平正义的重要环节和基本途径”。⑮（6）公平制度保障。除了分配制度外，一些学者还从制度与公平正义、正义的制度设计、公平正义的制度体系、体制性不公平与收入分配不公以及我国社会保障制度的公平价值等方面，研究保障社会公平正义的制度体制和社保制度。他们认为，“实现社会正义的关键是制度，社会正义必须由制度来保证，正义的实质是制度设计问题”。⑯因此，制度公平才是最大的社会公平。（7）实现公平的综合政治机制。值得注意的是，俞可平发表了系列文章（《论维护和实现公平正义》，2007；《收入分配不公是社会不公最深刻体现》，2012；《重构社会秩序，走向官民共治》，2012；《公平优先应成为新的策略选择》，2014；《公平正义与依法治国是国家底线》，2014；等等），对实现公平正义的综合政治机制作了全面的论述，认为实现公平正义必须推行民主法治；从法律、制度、政策上努力营造公平正义的社会环境；应当发挥政府维护公平正义的主导作用，同时发挥市场体系和公民社会的积极作用；走向官民共治等。

探索适合本国国情的公平正义之道

综观社会公平正义政治实现机制问题的中外探讨，首先可以发现，不论是专门的学者，还是一般的思想者，甚至是政治实践家，他们都表达了一种前提性的基本共识，那就是政府或政治主体有责任谋求社会公平正义，在此基础上，他们开展了社会公平正义政治实现机制的理论探讨和实践探索。然而，时至今日，在政府或政治主体应该选择或设计何种政治体制制度和实现机制才能促进和实现社会公平正义方面，却仍然存在着理论观点众多、对策措施各异、实践模式多样化的现象。可以说，人类社会发展到现在，还没有找到通过良善政治机制实现社会公平正义的灵丹妙药和理想方案。因此，包括我国在内，在设计或完善社会公平正义的政治实现机制时，还谈不上对哪种理论观点和对策方案的全盘吸收或借鉴，需要继续探讨和探索创新。

通过梳理中外思想界对社会公平正义政治实现机制问题的探讨，可以大致归纳出两大理论：民主法治机制理论和政府善治机制理论。其中，民主法治机制理论，一般主张通过民主共和与法治权利等政治机制实现社会公平正义，而政府善治机制理论，则一般倡导政府或其他政治主体通过公共服务、分配政策、社会保障、福利国家或民生建设等政治机制实现社会公平正义。在西方的社会公平正义政治实现机制的研究中，既有偏重于民主法治机制或政府善治机制的观点，也有强调民主法治机制与政府善治机制相互对立的观点，还有倡导民主法治机制和政府善治机制交叉融合的观点。近代以来，中国思想家和学者对社会公平正义政治实现机制探求的重心，是以政府善治机制谋求分配公平，虽然也呼吁通过民主法治机制推进社会公平，但后者却长期被置于次要位置。虽然实现社会公平正义的政治任务提出之后，国内学者从民主政治、政治公平、公平执政、法治、体制制度、分配制度、社会保障制度、政府公平施政、福利国家以及综合政治机制等方面展开了分析研究，也可以大致划分出民主法治机制理论和政府善治机制理论，但学界几乎还没有从类型学上进行民主法治机制与政府善治机制的学理性分类及其对比分析。而且，以民主研究和民主化追求为己任的政治学者却对民主的公平价值和民主对公平的作用机制方面的问题，缺少学术上的研究和现实上的关照。

从中西方追求社会公平正义的现实实践来看，北欧国家的政府善治机制能够比较有效地促进社会公平，主要在于其以民主法治为基础；而美国的实践又证明，仅仅依靠民主法治机制也不能有效地促进社会公平。西方国家在谋求社会公平方面，还出现了循环反复和徘徊不前的现实困境。这些状况表明，在设计或完善社会公平正义的政治实现机制时，是不可能照抄照搬哪国模式的，需要探索适合本国国情的促进社会公平正义的政治之道。

如上所述，中国共产党人也一直致力于追求社会公平正义。为了全面建成小康社会，实现强国富民的中国梦，十八届三中全会在继承经验成就的基础上，提出了实现社会公平正义的中国之道，既不偏重于民主法治机制，也不偏重于政府善治机制，而是融合民主法治机制和政府善治机制的国家公平治理机制。这实际上是以习近平总书记为代表的中央领导集体实行的以国家治理现代化促进社会公平正义的重要治国理政方略，主要包括：中共十八大报告提出的维护社会公平正义和走共同富裕道路的总体要求；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的以国家治理现代化促进社会公平正义的目标任务；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的全面推进依法治国，维护社会公平正义、促进共同富裕的重要原则；《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出的广泛参与、求同存异、理性包容的协商民主以促进社会公平正义的基本原则；以及习近平总书记提出的立党为公、执政为民、民生建设和走向共同富饶的执政理念等。概括起来可以说，在我国，就是要走以国家公平治理促进社会公平正义的中国特色之路，也就是要探索有中国特色的国家公平治理的体制制度及其实现机制。

注释

[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆，1981年。

[美]塞缪尔·弗莱施哈克尔：《分配正义简史》，北京：译林出版社，2010年。

[英]边沁：《道德与立法原理引论》，北京：商务印书馆，2000年。

[英]约翰·密尔：《功利主义》，上海人民出版社，2008年。

[英]休谟：《道德原则研究》，北京：商务印书馆，2001年。

[美]罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社，1988年。

[加拿大]威尔·金里卡：《当代政治哲学》，上海三联书店，2004年。

唐士其：《西方政治思想史》，北京大学出版社，2002年，第27页。

朱光磊：《中国的贫富差距与政府控制等》，上海三联书店，2002年。

杨海蛟主编：《新世纪新拓展：政治学理论研究概观》，北京：世界知识出版社，2009年。

姚大志：《社会正义论纲》，《学术月刊》，2013年第11期。

王成斌：《论实现效率的市场机制与实现公平的民主机制》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版），2004年第6期。

周光辉、殷冬水：《利益表达平衡：社会正义的内在要求——我国社会不公发生逻辑与社会正义实现方式的政治学分析》，《江汉论坛》，2013年第2期。

胡昌禄：《公正执政的基础、内涵与意义——执政党对待社会公平正义的思考》，《湖北省社会主义学院学报》，2011年第2期。

李林：《通过法治实现公平正义》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版），2014年第3期。

姚大志：《何谓正义：当代西方政治哲学研究》，北京：人民出版社，2007年。

责 编/武 洁