高冲突国家的投资安全

蒋姮

根据国际经济学上资源诅咒理论，越是资源丰富的国家，国内冲突越是激烈，经济越是落后。那些硕果仅存的资源丰富且社会稳定的国家，早被西方资源巨头占据。所以我国资源驱动型海外投资自然也更有可能落地在冲突高的高风险国家

近年来，一些曾被我国企业认为具有地缘政治优势而投资踊跃的高冲突国家正转化成高风险投资地区，比如缅甸密松电站项目就是典型案例。“资源诅咒”效应下，在很多国家，来自自然资源的金钱往往与贫困、冲突和腐败相连。中国不少资源类投资项目在这些国家和地区经营需要直面因社会冲突而带来的许多额外的投资风险。

我国传统的海外交往模式过于依赖高层，导致对其他利益相关者的了解和重视不足。公共关系处理上这种不平衡的状态，很容易在当下全球反政府民主风潮的动荡形势下无意中卷入冲突的漩涡，成为高冲突国家政府自身善治缺失的替罪羊，不但使投资企业的人员、资产和机构面临巨大安全威胁，而且损害国家形象。因此，高冲突国家的投资风险亟需深刻审视并加紧管控。

中企海外投资为何频频遭遇“高冲突”雷区

事实上，高冲突国家并没有统一的定义。根据联合国全球契约《在受冲突影响与高风险地区负责任商业实践指南》，“受冲突影响”和“高风险地区”包括四类：

一是目前并没有经历严重的武装暴力，但政局和社会仍不稳定，并且存在一系列可能构成未来动乱爆发的因素；二是目前严重暴力冲突不存在，但有关于人权、政治和公民自由的损害问题受到关切；三是当前暴力冲突，包括内战、武装起义、跨境战争和其他类型的有组织暴力，正在发生；四是当前在从暴力冲突向和平进程转化，这个过程有时被称作“冲突后”时期，然而在这个时期，局势依然高度不稳定并易回到暴力冲突状态。

国内学者张中元的量化研究结果显示：越是政府治理差的高冲突国家，中国企业投资越是多，呈现出一种正比的关系。直到近年来，我国企业对高冲突国家的高风险才开始有了真正深刻的认识。以利比亚、叙利亚、苏丹、埃及、缅甸等国家为代表，不少曾被我国企业认为其地缘政治优势能抗衡冲突风险而投资踊跃的高冲突国家，已经实实在在转化为高风险地区，给投资项目的存续、投资机构和人员的安全带来颠覆性风险。

那么为什么中国企业海外投资会频繁地遭遇冲突风险呢？这首先与我国海外投资的产业结构有关。我国海外投资的一个显着特点是投资存量在自然资源行业高度集中。根据2011年的统计数据，能源和电力业占据了将近一半（1022亿美元，占总额的47%），其次是采矿业（28%）。能源、电力和采矿等自然资源业总计占了中国海外投资的四分之三。

根据国际经济学上资源诅咒理论，越是资源丰富的国家，国内利益格局越是复杂激烈，经济越是落后，民生和环境的潜在压力也越是巨大，容易引起社会冲突。而那些硕果仅存的资源丰富且社会稳定的国家，如加拿大、迪拜等，早被西方资源巨头占据，我国企业很难大规模进入。所以我国资源驱动型海外投资自然也更有可能落地在冲突高的高风险国家。比如2011年，因为军政府独裁而号称为“东南亚看不见的国家”的缅甸，竟高居我国海外投资目的地国的第十一位。

同时，在经历了上世纪70年代的资源危机，80年代和90年代的环境和社会危机后，全球舆论和社会价值观开始抵触资源业，导致资源开发业在全球范围内遇到了空前的社会冲突危机。随着全球金融危机带来的全球政治和社会动荡，资源诅咒效应更是凸显。以在利比亚、叙利亚、苏丹、埃及、缅甸等国所遭受的巨大损失为代表，我国资源业海外投资的社会冲突风险问题正成为我国海外投资中面临的首要挑战之一。

其次，是中国海外投资区域结构高度集中问题。无论流量还是存量上，亚洲地区一直占有中国海外投资的主要份额。近几年，国内对非洲的投资也迅速增长。

这是因为我国处于工业化中期并正在向后期过渡，工业基础雄厚，部门齐全，部分行业产能严重过剩，需要优化产业结构、转移过剩生产力。这与目前亚非大多数处于工业化初期阶段的发展中国家的需求，正是互补。但这些国家中恰恰有许多是高冲突国家，典型的是缅甸、柬埔寨、老挝、巴基斯坦、安哥拉、苏丹、利比亚、叙利亚、埃及、刚果金等。在2010年，中国对外直接投资存量排名中，中国对典型的高冲突国家缅甸的投资排在第12位。如果不算对三大自由港的投资，则排名在第9位。

第三，高冲突地区经济不发达，政治腐败、利益争夺激烈，但往往资源丰富，基础设施亟待大规模开发，与我国产业优劣势有较大匹配性。而且高风险之下，去当地投资的企业不多，竞争激烈度不高，利润高。总体上看，以下三个方面对中国企业诱惑尤为巨大。

一是准入门槛较低。西方发达国家目前对于资源高度重视，无论是在直接进口，还是在海外投资方面都对中资企业有着严格的限制。比如说因“国家安全”原因遭到美国国会否决的中海油收购美国优尼科石油公司案。与此相对应的是，随着全球能源问题的加剧，各发展中国家正在大力寻求外资开发其大量未开发的资源，借此获取经济发展的资金、技术。以非洲国家为例，外资投资已经成为当地经济发展的主要推动因素。北非、拉美等国为了吸引外资大都采取了类似我国改革开放初期实行的各种优惠政策（包括税收减免、基础设施建设以及简化生产经验程序等）。

二是西方排挤效应。一百多年前就开始了海外扩张的西方跨国公司对海外优质资源市场早已先行占据，特别是在能源基建等领域。同时在西方发达国家中，“中国威胁论”仍大有市场，许多西方政客往往出于各种目的，对中资企业正常的经济投资也大加批判，将其与中国威胁论扯上关系。而在民间，西方民众在一定程度上对于中国的崛起还抱有偏见，同时“中国制造”在全球市场的价格竞争力导致了许多西方企业的衰退，这也导致了一些西方民众、商人反感中资企业，更有甚者会在一些反华分子的怂恿下采取极端手段。最典型的莫过于发生在西班牙、意大利的烧毁中国鞋子的事件。

三是高层战略互动。早在新中国成立之初，出于意识形态等方面原因，中国向非洲、拉美以及东南亚地区进行了长期大规模的经济援助。中国接触这些受冲突影响的国家的事务是基于中国外交政策的某些核心原则，特别是不干预别国内政原则，在地缘政治上有一定的传统优势。

海外投资的高冲突风险已进入高发期

研究认为，高冲突国家未来可能步入风险高发期，在某些地区冲突风险可能一触即发，这有国际经济、技术、政治、规制等多方面的原因。

一是全球经济形势的影响。发展中国家受金融危机的冲击远大于发达国家。发展中国家社会发展基础薄弱，社会保障体系不健全，贫困现象严重。发展中国家除了面临西方转嫁经济金融负担外，还面临信用紧缩、外国直接投资下降、官方发展援助减少，资源产品价格下跌等困难。出现大批失业者和非正规就业者，贫困人口激增，赤贫现象日益严重，社会治安持续恶化。金融危机演变为社会危机的最直接因素，通常是企业倒闭、裁员所导致的失业问题。国际劳工组织估计，受金融危机冲击，全球失业人口仅2008年一年就新增2000万。全球经济持续低迷，导致贫困人口不断增多，爆发更大规模的社会危机难以避免。据一些国际智库的研究，未来5年可能是全球第三轮民主浪潮汹涌政局动荡的五年。

二是全球信息技术发展的影响。目前阿拉伯之春等全球政治动荡，以及缅甸等国看似突然的民主转身都非偶然，而是传统与非传统安全因素交织，固有内外部矛盾长期累积，在新的信息技术革命浪潮激荡下的必然结果。社交媒体的兴起使得个人可以通过各种客户端轻易组建个人社区，并实现信息即时分享，草根力量迅速崛起，对高冲突国家往往比较腐败的政府，形成了强大的冲击。

三是全球治理环境的变化。研究显示，金融危机之后全球规则体系悄然发生了重要变化，我国海外投资企业成为全球治理的焦点之一。从美国反海外腐败法的执法情况看，跨国公司在华企业成为焦点，2008年在全球查处的共计35项FCPA案件中有5项涉及中国，占比14%。2009年共计44项案件中有10项涉及中国，占比23%，2010年的数据看，占比将近30%。美国虽1977年就制定了《反海外腐败法》（FCPA），但近两年来通过创新执法理论和执法手段，大幅强化了法律执行的力度，无论是立案件数还是处罚金额均大幅上升。为了支持法律的执行，2010年7月美国新出台了《多德·弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，规定一旦举报跨国公司违规情况被证实为真实，告密者将得到跨国公司罚金的10%-30%作为奖励。这一新的检举奖励规定很快带来了美国证交会更多的执法诉讼，其效果在未来还将不断凸显。

四是风险认识能力的欠缺。近几年，我国已经有中交、中建、中国地质工程等至少13家大型企业因为在一些高冲突高风险国家的项目中被世界银行认为有腐败、欺诈、操纵竞标等行为而进入世界银行黑名单，制裁期2-8年不等，但这并未在企业界引起足够的重视和探讨。金融危机之后随着一些主要国家不断出台新的法规和执法举措，国际规制环境发生了很大变化。根据国际四大会计师事务所之一的安永公司连续5年的调研报告显示，其中4年，由于全球规制环境变化导致的合规风险都被大多数全球公司列为十大风险之首。但中国公司只将这类风险列到第七位，说明尚未高度重视新型风险，但是认识不到风险可能正是最大的一个风险。

化解高冲突地区投资风险四大利器

在高冲突地区经营，任何企业都会面临更多难以解决的困境。然而，中国实施“走出去”战略只有十余年时间，仍处于初级阶段，对海外投资环境存在的问题和风险缺乏全面的了解和应对经验，对高冲突地区复杂的风险更是应对无力。但西方跨国公司在一百多年前就进入了这些国家，积累了更多的经验教训，值得我们深思和参考。其方法就包括采纳包容兼顾的用工政策，以促进族裔和社区间的融合；制订针对“经济金字塔底层”的商业战略，以增进人权、劳工、环境和反腐败方面的最佳实践；建设真正有利于当地社区发展的基础设施，以促进社区发展；给予弱势群体和受冲突影响的人群特别考虑，以创造就业机会和促进社会公平等等。

首先，化解高冲突地区投资风险的第一大利器就是提前制定投资利益的分配机制。在中缅密松水电站项目中，克钦中央委员比萨在媒体公开表示：“2011年引发冲突的太平江和密松等中国水电站问题，是因为在克钦的地盘上修电站，根本就没有问过我们的意见，也没有给我们利益的打算。克钦地区的事情很复杂，外国企业不能只依靠缅甸政府做事，而把克钦抛到一边。”缅甸军政府对中国在缅北投资利益的独断分配，最终令中国投资企业被视为造成不公的共谋及不公行为的受益者。

因此，企业在投资高冲突地区、面对投资利益分配问题时，可以参考联合国全球契约在《在受冲突影响地区负责任投资指南》中推荐的案例和经验，在确定投资项目地的管辖权归属后，与拥有管辖权的政府进行一段时间内的协商，为地方和中央政府留出足够时间解决有关利益分配协议的重大法律和政治问题；同时与地方政府就公开透明和保护人权等方面做出共同承诺；并将向地方政府支付的基础设施和能力建设的资金向公众公开，通过澄清和政府机构之间的关系，降低企业投资风险。

其次，在投资高冲突地区时必须重视企业信息披露。在利益争夺剧烈的情况下，缅甸军政府一直以来采取对言论和资讯高度管制的办法，被一些西方国家称为“东南亚看不见的国家”。在密松水电项目问题上，中方掠夺缅甸资源的一些说法最能挑动缅甸民众情绪。同时民众也对密松电站对周边生态环境的影响，以及密松大坝的安全问题，多有忧虑。然而直到密松水电站项目开工仪式后，缅甸军政府才允许媒体对其进行非常有限的报道。在当时的情况下，中国投资企业没有提前披露相关信息，发生争议后也没有进行有效的澄清和解释，各类误解因而越积越深，最终导致了冲突的大爆发。

缅甸民间对包括来自中国的外国投资项目整体上有怨气，这主要是因为军政府大肆拦截了跨国投资给当地少数民族带去的利益，使得企业背上黑锅。因此，在法律和商业限制范围内，企业应提升与东道国政府关系的透明度，澄清误会、削减怨恨；可以建立正式的申诉程序让受影响的相关方可以向企业反映问题，以应对由不满引起的问题和因暴力诱发的犯罪，同时及时掌握冲突情况，适时缓解风险。

透明的底气来源于合规反腐，腐败包括行贿受贿、回扣、勒索、保护费、疏通费、诈骗、洗钱、政治和慈善捐款贪污等形式，有计划、有步骤的长期腐败行为往往会加剧群体间的不满。应完善并认真实施企业合规内控制度，建立针对具体贿赂问题的详细合规政策，设置健全的合规管理程序，将选择当地承包商的招投标程序透明化，合规反腐制度也应适用并宣讲于企业的合同方，包括政府、当地供应商、合资伙伴、代理商、社区组织等。

第三个化解风险的有效方法就是建立社区沟通协商机制。我国企业之所以冲突意识淡薄，主要是因为国内的投资环境、政局以及利益格局都比较稳定，利益争夺较少呈现极端暴力状态，政府往往成为各利益相关方的交汇点和稳定器。在国际经营经验不足的情况下，我国企业习惯于将国内“重上层路线”的经营模式搬到海外，有些企业一味重视与政府关系，却忽略了与非政府组织、媒体等重大非政府利益相关者打交道。

在冲突国家，社区和媒体中的很多人拥有强大的社会影响力和公信力，与西方媒体、国际机构之间保持着密切的联系，使得在这些国家投资和经营的企业长期面临来自劳工、环保和人权方面的实际压力与监督，成为社会利益制衡机制中不可或缺的重要一环。如Bank-Track就专门跟踪私营银行的运营和对社会及环境的影响；Bankwatch专门监视中欧和东欧地区的公款；雨林行动网（RAN）专门抗议花旗银行向破坏热带雨林的活动提供资金。

有资料显示，对密松水电站建设反对声音最强的群体不是直接受大坝影响的当地村民，更多的是集中于仰光、内比都，以及泰缅边境的人士，其中包括政府内部各方派系、民盟在内的各种缅甸反对派势力和非政府组织。自2008年后，不断活跃起来的缅甸民间组织，借助水电环境议题，寻求政治体制上的变革。比如缅甸非政府组织“缅甸生物多样性与自然保护协会”曾公开了一份密松大坝环境影响评估报告，被西方舆论认为是缅甸政府被迫搁置密松大坝的关键因素。这份报告的英文全文被另一非政府组织“缅甸河流网”的网站刊载，进一步助长了缅甸民间的反坝情绪。而缅甸全国民主联盟（NLD）领导人昂山素季在2011年8月发表一份《伊洛瓦底请愿书》，呼吁中缅双方重新考虑水电建设事宜，也将反对风波推至高潮。

外部利益相关者也卷入其中。据美国的维基揭秘网站，美国向阻挠密松坝项目的团体提供了资助。美国的一条外交电报显示，美国驻仰光大使馆资助了缅甸的一些公民社会团体，后者迫使政府暂停在伊洛瓦底江建设一座引人争议的中国大坝。

不同利益集团各自有不同的政治诉求，在其通过密松电站扩大影响力的同时，冲突不断升级。在缅甸新的民选政府上台后，为了取悦民意，首先拿民意反对意见较大的项目开刀。2011年9月30日，密松电站项目最终成为军政府的替罪羊。缅甸联邦议会宣布吴登盛总统在其任内（至2015年），搁置该项目，称：“缅甸政府是民选政府，因此，我们必须注意人民的意愿，我们有义务把重点放在解决人民的担忧和顾虑。”

因此，在当地多利益群体之间关系紧张的局势下，我们建议企业应建立主动和兼容并包的利益相关方协商制度，主动与有关民间组织和国际组织互动。投资企业可以更多依靠当地商会、媒体、非政府组织、民间社会组织等民间渠道，宣传中国和平崛起和促进双赢的海外投资方针，更多披露中国在缅甸的援外情况、企业社会责任履行情况，特别是拆迁补偿的具体情况，通过加大社区沟通与协商，促进中国带去的利益更多延伸到民间，避免成为各种势力相互攻讦之下的替罪羊。

第四，投资海外的企业要更加重视公益项目的建设。目前企业社会责任运动已经发展成为全球性的运动，被看作可持续发展的重要基础和有效渠道，其标准化和规范化进程明显加速，引起了各国政府和公众高度关注，甚至出现泛政治化倾向，成为国家之间利益博弈的工具。在密松水电站项目中，中国公司在企业社会责任方面有不少经济投入。包括组织缅籍技术人员赴国内开展水电工程培训，向难民和坝区移民捐赠以帮助解决实际困难，帮助修建公共设施等。但善意的社会投资项目被指责为削弱了当地政府提供基本服务的角色定位，一些当地人甚至认为我国企业根本没有履行社会责任，这与企业的努力有很大出入。

造成这些问题的主要原因是企业社会责任战略线条粗泛，公益项目设计、实施没有与企业的经营特点、当地国情充分结合。比如我国企业在缅甸建设的外形精美但外观一致的拆迁安置房，就因为不符合缅甸人追求房屋外形差异化的审美传统和文化，不尽为当地人所接受。

企业社会责任不仅仅是“出钱”，更应该是怎么“出钱”的问题。因而，社会项目的实施应采取与其他业务操作同样严格的标准，项目的设计与实施涉及社区信息和社区开发技能等专业问题，需要以专业的社会沟通和调查工作为前提，以社区冲突管理工具为抓手。社区项目应成为与利益相关方沟通的平台。