国资预算应与财政预算分离

刘纪鹏

2015年的经济改革中，国资改革是重头戏，而国资改革的核心在于理顺国资管理体系，发挥国资委的战略作用，实现政府国有资本出资人职能与政府公共管理职能的分离。要实现这一点则取决于“公私分离”的国资预算体制能否建立，即作为国资改革关键的国资预算能否真正从政府公共预算中独立出来。

国资预算与公共预算之间主要有两大区别，具体而言：

第一，国资预算与公共预算法理基础不同。国资预算管理的对象是国有资本收益，收益则是出资人的3项基本权利之一；国资预算的法理基础是国有资产的所有权及其派生的收益索取和支配权（私权利），国资预算属于中国特色社会主义市场经济的特色，体现国家的国有资本所有者职能，属于政府作为出资人的私权利范畴。

相反，政府公共预算管理的对象是税收收入，是国家凭借行政权力征收的，其法理基础是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权，公共预算体现了政府的社会管理职能，属于公权力的范畴。

第二，国资预算与公共预算根本属性及目标不同。国资预算侧重营利性，主要以实现国有资产保值增值为目标。国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资产转入收益，包括国家出资企业上缴的利润、国有股份分红收益、国有资本产权转让收益等，并按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉关键行业的资本经营性预算，侧重营利性，通过筹资—投资—收益分配—再筹资的循环实现国有资本的保值增值。

相对应下，公共预算侧重公益性，满足社会需要，追求社会福利。公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税收取得收益，主要用于社会公共支出，侧重公益性，不以营利性为基础，通过收缴—运用—再收缴的循环满足社会公共需要，追求社会福利目标。

国资预算与公共预算的性质不同，二者应由不同的部门单独编制。但是当前国资预算不能独立出来，而是完全并入财政系统，成为公共预算之下的子预算，这值得商榷。因此，下一步国资改革应依据正确的国企分类思路将我国国有资本控制的企业划分为公益性国企和营利性国企，建立科学的国资预算体系。

首先，营利性国企应由国资委监管。因为财政部作为履行社会公共管理职能及公共预算的政府部门，必须公平面对所有纳税人，而不该对某一类所有制性质的资本给予预算、补贴等特殊管理，因此不能简单地将营利性国企交由财政部来管。而国资委不同于财政部，可作为营利性国企的统一监管部门履行相应职责，发挥国有资本与市场经济之间的桥梁的作用，实现国有资本与市场经济的对接。

其次，公益性国企是市场经济国家公共预算体制下普遍存在的国有企业类型，数量较少，可由财政部作为监管和出资部门。