农民工技能状况及相关政策分析

李莉

【摘要】文章对我国农民工技能状况及相关政策进行了具体分析，认为：当前我国具有较高技能的青壮年农民供给不足、农民工中技能劳动者和高技能人才结构性失衡严重、整体素质偏低且多数只能从事简单体力劳动。尽管中央高层十分关注农民工技能发展问题，但由于影响农民工技能发展的根本性制度破冰艰难，短期内农民工技能状况难以发生太大改变，需要完善相关政策和法律，构建多方参与、主体责任明确的培训体系。

【关键词】农民工 技能状况 教育培训 政策分析 对策

【中图分类号】G72 【文献标识码】A

改革开放后我国农民工从农村走向城市，与传统农业社会向现代工业社会转变的世界性规律有所不同，他们并没有同步完成身份转型，而是以“候鸟”方式在农村和城镇迁移、流动，不享有或不完全享有城镇人口的基本保障权益。据国家统计局调查显示，2014年我国的农民工总量达到27395万人，占全国就业人员总数35.46%。源源不断流入城镇的农民工，在为劳动力市场带来活力的同时，也有效支持了我国经济高速增长。如果按就业人口年均创造GDP数量进行测算（假定我国GDP都是由就业人口创造），2014年我国GDP达到636463亿元，就业人口年均创造8.24万元，其中农民工贡献225698.73万元，占GDP总量的35%。经济学上比喻拉动经济增长的“三驾马车”，分别派生出大批与投资、消费、出口相关的企业集群，这些企业的员工大部分来自农村。他们的辛勤劳动，支撑了我国出口产品低价位国际竞争，奠定了中国世界工厂的地位，成为“中国制造”走向世界的基石。

当前中国经济正在从高速增长步入中高速增长的新常态，为保持这个发展态势，必须实现经济的转型升级。但从我国劳动力市场的情况看，随着农民工流入地“用工荒”的出现或蔓延，农村富余劳动力转移的“刘易斯拐点”趋势显现。根据国家统计局农民工监测数据，我国从2010年来，农民工总量增速连续回落，从2010年的5.42%回落到2014年的1.86%，表明我国劳动力市场中充裕廉价的劳动力不再无限供给，人口红利的窗口将渐渐关闭。企业依靠产品低价位、低端劳动密集型外延式扩张发展再难获得丰厚的回报，逼迫选择转型升级的发展之路。然而，有效实现产业的转型升级，必须充分释放“人才红利”，转变过去依靠“人口红利”的发展模式。由于农民工是我国现实劳动力市场的生力军，提高其技能水平、改善其技能结构，可以为我国“人才红利”的蓄水池增添源源不断的清泉，支持中国经济提质增效升级。

我国农民工技能状况

具有较高技能的青壮年农民供给不足。我国外出打工的农民工一般都具备一定的职业技能，队伍整体基本完成了农民向产业工人的转化，相当一部分人已经获得了国家颁发的各类职业资格证书，是名符其实的技能人才（又称技能劳动者）。特别是年轻一代农民工，思想活跃，学习能力强，有一定文化素质和学历层次，多数人已经成为各行业、各单位的技术及管理骨干。但从总量上看，有较强职业技能、有强烈外出就业冲动的农民工供给还是不足，根据国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》和《中国统计年鉴2014》的相关数据计算，我国有70.72%的农村劳动力已转移到非农产业，其中16岁至40岁的农民工占比达56.5%，41岁以上的农民工占比达43.5%；而且有一定知识和职业技能的青壮年农民工比重下降趋势明显，从2010年的65.9%下降到2014年56.5%。有职业技能的青壮年农民工供给不足，不仅会使劳动密集型产业发展受影响，也会让处在转型升级关键期的企业陷入“招工难”的困境。

农民工中技能劳动者和高技能人才结构性失衡严重。如果按城镇就业人员总数计农民工总量结构，2013年我国城镇就业人员总数38240万人，农民工26894万人，占城镇就业人员比例高达70.33%。按我国技能劳动者总量占就业人口总量的比例进行类推，2013年我国农民工技能劳动者约为5241.64万人，农民工技能人才占城镇就业人员比例为13.7%，远远低于我国技能劳动者总量占就业人口总量结构的21.43%。数据表明，我国农民工中技能劳动者存在比较严重的数量短缺和结构性失衡问题。农民工总体技能水平不高，必将导致劳动力市场出现结构性短缺的现象。再从高技能人才结构看，《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》确定，2015年我国要实现高技能人才占技能劳动者比例不低于27%的目标任务。2014年我国农民工中技能劳动者中取得高级技工、技师和高级技师职业资格的高技能人才1454.52万人，高技能人才占技能劳动者（5799.52万人）的比例为25%。虽接近目标任务，但在产业转型升级的劳动力市场中，高技能农民工供求关系结构性失衡的矛盾难以缓和，劳动力市场中高技能劳动者供给短缺会持续一段时间。

农民工群体素质较低且大部分从事低技能工作。虽然，我国农民工基本完成了从农民向产业工人的转化，但从农民工就业的行业分布看，多年来农民工就业的行业主要集中在制造业、建筑业、批发和零售业及居民服务和其它服务业，而且以从事简单体力劳动和低端岗位工作为主。

农民工整体受教育的水平过低。尽管我国农民工接受教育的水平有逐年提高的趋势，但增速极其缓慢。从农民工高中及以上文化程度的占比看，2010年为23.5%，到2014年才达到23.8%。初中及以下文化程度占绝大多数，2010年农民工中初中文化程度的比例为64.8%，到2014年仍然高达60.3%；小学及文盲的比例基本没有什么改善，从2010年的10.6%、1.1%，到2014年分别上升或保持到14.8%和1.1%的水平。尽管文化程度并不等于劳动者的技能水平，但知识经济时代劳动者受教育水平，一定是衡量其整体素质及技能水平的重要依据。另据农民工文化程度构成的年龄组别数据，2011年我国30岁以下青年农民工初中文化程度占农民工总数59.8%。文化程度低，必然发展成个体技能更新升级的短板。

没有接受技能培训的农民工占多数。2014年我国农民工接受技能培训人数达9530.4万人，占农民工总数的34.8%，比2013年增加2.1个百分点；40岁以下的农民工参加技能培训的比例为35.7%，略高于平均水平0.9个百分点。但是没有参加过任何技能培训的农民工占大多数，占65.2%。数据一方面反映了我国农民工整体技能较低的实际状况，另一方面也佐证了上述农民工主要从事简单体力劳动和低端岗位工作的结论。农民工既没有参加职业技能培训，又不可能参加农业技术培训，有逐渐丧失从事现代制造或农业生产技能的可能。

影响农民工技能状况的相关政策分析

我国农民工流动及就业的政策变迁。第一，源起于党的十一届三中全会后以家庭联产承包责任制为中心的农村改革，催生了乡镇企业的蓬勃发展。乡镇企业迅速崛起，形成了对农村富余劳动力的巨大拉力，使农村剩余劳动力流动成为必然。但当时受知青返城就业压力的影响，从中央到地方都执行了严格的控制农村劳动力流入城市的限制政策。要求城市的工矿企业或其它用工单位，严格控制使用农村劳动力；在户籍政策上，也不允许或严格控制农业人口转为非农业人口，农民工只能以“离土不离乡”的方式进行就业转移。

第二，20世纪80年代中期，以城市为重点的经济体制改革全面推进。中共中央颁发关于经济体制改革的决定，指出了多种经济形式和经营方式共同发展的长期方向，提出在以劳务为主和适宜分散经营的经济活动中，个体经济应该大力发展，并给予法律保护。这意味着国家控制农民进城务工经商的政策松动，农村剩余劳动力开始向城市转移。随着沿海及经济发达地区产业的迅速崛起和发展，出现了巨大的劳动力需求。进城务工的农民开始以“离土又离乡”方式流动，不久演变为大规模农民工跨地区流动的“民工潮”。在减轻跨地区间交通压力、防范并控制城市不断增加的治安问题等管控思路下，政府开始了“有效控制、严格管理”的农民进城务工政策，《临时务工许可证》和《就业登记》制度就是这一时期的政策产物。虽然这些政策措施使“民工潮”得到初步遏制，但同时也使农民工用工地区经济社会发展出现萧条。

第三，以邓小平南方谈话为起点，1993年，党和国家提出了鼓励、引导农村剩余劳动力向非农产业转移和跨区域流动的政策措施。在建立社会主义市场经济体制的目标下，国家计生、公安、劳动、工商等与流动人口管理相关的部门，陆续出台了一些放宽流动人口管理和外来人口劳动就业、经商的规定，农民工跨区域就业呈快速恢复和增长态势。但由于城市国企改革出现下岗职工，部分省市在实施再就业工程中，还是采取了一些限制、排挤农民工进城务工的地方性政策措施，导致部分农民工就业权益得不到应有保护，被侵权的现象时有发生。

第四，党的十六大后，在人本思想的引领下，从中央到地方陆续出台了许多维护农民工合法权益的政策措施。2003年，国务院针对农民工管理工作，提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十二字原则；2004年，中央首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”的论断；为了进一步改善农民工进城就业的政策环境，2006年国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》，系统提出了农民工就业、工资、劳动安全和保护、社会保障、技能培训、公共服务等方面的政策措施；2008年，党的十七届三中全会又提出了统筹城乡劳动就业和加强农民工权益保护的政策思路。以党的十七大、十八大精神为引领，中央和地方政府大幅度调整农民工政策，在改善对农民工就业管理和服务的活动中，开展了安全生产和操作规程教育、以提升技能为目的的培训、实施农村劳动力技能就业计划等，农民工技能状况明显改善。

当前支持农民工技能发展的政策特点。一是中央高层关注。党的十八大后，习近平总书记、李克强总理等党和国家主要领导人高度重视农民工发展问题，就如何解决好农民工就业和职业培训都有明确指示，外地考察都要了解农民工政策落实情况，指示各级政府一定要切实做好农民工服务工作，组织开展针对性、实用性强的职业培训，增强就业创业技能，让农民工在就业、培训、子女教育等方面共享政府在城市的公共服务，不能再把农民工视为城市的“二等公民”。二是农民工技能发展有顶层制度安排。农民工职业能力发展已纳入中央政治决策议程中，每年中央1号文件都对农民培训工作提出了明确要求。在中央顶层制度的安排下，国务院出台了《关于加强职业培训促进就业的意见》，国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，农业部制定了《全国农民教育培训“十二五”发展规划》、人力资源和社会保障部印发了《农民工职业技能提升计划—“春潮行动”实施方案》。三是国家着手从制度层面破解城市化进程中农民工市民化面临的一系列障碍。2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了建立城乡统一的户口登记制度、建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房等制度的意见。中央和地方政府正在通过户籍制度改革解决影响农民工技能发展的根本性问题。四是相关配套政策正逐步完善。确立了保护农民工基本经济与社会权利的政策基础，在平等享有就业权、教育权等方面有明确的制度安排。五是各类农民工技能培训计划在系统推进。影响比较大的有“星火科技培训”、“阳光工程”、“春潮行动”、“雨露计划”等。各地政府也根据实际情况积极组织农民工进行岗前技能培训、转岗技能培训、富余劳动力转移培训、创业培训等。

阻碍农民工技能发展的政策缺陷。一是培训政策的大方向欠明确。我国农民工教育培训政策的逻辑起点，还不是基于人的全面发展的内生需要，而是立足于经济发展、城市化建设需要劳动力资源等外部环境压力。政策中安置和确保稳定的思想痕迹明显，导致应景和功利性强的培训居多，难以激发农民工自发参与的热情和内心职业理想的渴望。二是根本性制度破冰艰难。迄今为止，政府还没有明确承认导致农民工文化素质及职业技能低的根本原因是建立在户籍制度之上的公共政策偏差，因而没有将有效矫正公共政策的不公平作为提高农民工文化素质和职业技能的主要突破口。三是政策没有建立在公平的基础上。农民工进城务工遭遇农村人口身份和体制外员工身份双重制度的不公平，这两种由不同制度导致的不公平现象，反馈到农民工技能发展和子女教育上，则产生权利不公平、机会不公平和规则不公平，使十八大提出的这三大公平原则没有完全转化成支持农民工技能发展的政策实践。四是新生代农民工和农民工子女教育问题没有足够的政策关注。从国家统计局农民工文化程度调查数据看，新生代农民工文化程度与2010年同年龄组别农民工相比并没有实质性提高，深圳和其它地方的调查结果大体一致，表明我国多年对农民工子女教育问题没有足够的政策关注，才造成今天数千万根本不可能回到农村的新生代农民工整体素质低下，其实这才是城市未来治理的隐患。五是教育培训政策缺乏长期的目标性。按教育的一般规律，农民工教育培训和职业能力发展不是短期内能大幅提高的，制约农民工技能发展的根本性政策也不是短期能落地的，但从中央到地方的农民工教育培训政策几乎都是立足解决眼前的问题，缺乏长期的目标导向。

影响农民工技能发展的体制机制障碍。主要从三个维度观察：一是城乡分割的二元体制。从农民工流动及就业的政策变迁看，我国农民工在2003年前几乎没有任何权益保障，因工致伤、致残、致死，恶意克扣、拖欠和拒付工资的现象，只有成为媒体关注的焦点时，政府相关部门才出面协调解决。农民工基本的人权和报酬权都得不到保障，与发展相关的“发展权”自然也不可能有。因此，农民工队伍整体职业技能提升，取决于城乡分割的二元体制能否彻底破除。二是多头管理的体制障碍。主要是流动人口多部门管理体制派生出来的农民工技能发展多部门负责制，由此形成了多职能部门管理农民工教育培训的体制机制。本来多头管理在统一目标和统筹规划下有一定的优势，但由于各自职能定位不清晰，形成所谓的“齐抓共管”格局，陷入“九龙不治水”尴尬，也浪费了有限的教育培训资源。三是政出多门，缺乏统一的价值引领。我国农民工技能发展的相关制度，都是由政府不同职能部门制定并组织实施的。这些制度明显带有部门职能偏好，有“管理者中心”的行为和利益。碎片化的政策特征，必然导致农民工培训市场乱象丛生。

对策及建议

一要把户籍制度改革作为当前支持农民工技能发展的政策重点，彻底消除户籍制度对农民工技能发展的隐形限制和排斥。二要重视农民工群体进入城市的社会融入，在公共政策层面上应通过宪法明确规定全体公民平等的社会权利和发展权。三要统筹农民工技能发展，彻底拆除技能人才培育体制内外差别的政策藩篱。四要制定农民工技能发展的长期目标，完善政策法律体系，强化绩效评估监督，提高农民工技能发展水平和质量。五要在统一价值目标引领的制度框架下，构建多方参与、主体责任明确的培训体系，建立农民工主动参与的激励机制。六要特别关注新生代农民工职业技能发展，系统解决我国技能人才后备军—农民工子女的教育问题。

（作者为首都经济贸易大学劳动经济学院博士研究生；本文系首都经贸大学研究生科技创新资助项目成果）

责编 / 张蕾