美洲国家首脑会议：美拉关系的试金石

楼项飞

2015年4月11日，为期两天的第七届美洲国家首脑会议（美洲峰会）在巴拿马首都巴拿马城落下帷幕。作为西半球最重要的首脑峰会，美国与拉美各国领导人在会议过程中的互动成为美拉关系走向的试金石。与上届峰会的“不欢而散”相比，本届峰会虽然也没有最终发表任何重要成果性文件，但是古巴的首次参会吸引了国际社会的广泛关注，也传递出了美国与拉美各国都希望双方关系止跌回升的愿景。随着美国与古巴关系正常化的启动，摆在美国与拉美国家之间的一大障碍已被清除，但要真正实现西半球的“繁荣与平等”仍需要美拉双方付出更大的努力。

古巴与会：大势所趋

第七届美洲峰会最大的焦点当属美国总统巴拉克·奥巴马与古巴领导人劳尔·卡斯特罗的历史性会晤。从古巴革命取得胜利后的半个多世纪里，美国对位于自己“后院”的社会主义政权采取了长期的孤立和封锁政策。1962年，在美国的主导下古巴被取消了美洲国家组织成员国资格。自1994年12月召开第一届美洲国家首脑会议开始，美国与加拿大均以古巴不是美洲国家组织成员国且不符合美洲峰会制定的民主标准为由，把古巴排除在了前六届美洲峰会之外。此次古巴领导人与会可谓大势所趋，众望所归。

一方面，美国对古巴采取的长期敌视政策不仅没有达到颠覆古巴政权的目的，反而使自身陷入较为被动的局面。首先，正如奥巴马总统在2014年12月17日发表的关于美古关系正常化讲话中所承认的那样，“不管是美国人还是古巴人都没有从这一在我们大多数人出生以前就实施的僵化政策中获益”，“50年的孤立政策已被证明无效，现在是采用新方法的时候了”。其次，美国的古巴裔人、美国商界以及其他社会阶层人士对于放弃对古制裁，早日实现两国关系正常化的呼声日益高涨。美国政府的古巴政策在国内民心渐失。最后，美国的古巴政策所承受的国际舆论压力也越来越大。在地区层面，拉美各国长期以来都反对美国对古巴的制裁措施。2012年4月在哥伦比亚海滨城市卡塔赫纳举办的第六届美洲峰会上，古巴问题直接成为峰会无果而终的导火索。在全球层面，1992年联合国大会第一次对必须终止美国对古巴封锁的议案进行表决时，59国表示赞成，71国弃权。而2014年10月联合国大会第23次就古巴议案进行表决时，赞成票数达到了188票，只有美国和以色列投了反对票。

另一方面，对于古巴而言与美国握手言和不仅有利于本国更好地融入国际社会，为国家安全和经济发展创造更为稳定的外部环境，也更有利于改善本国经济状况，进一步深化经济和社会改革。首先，面对美国长期的敌视政策，古巴不得不保持相当规模的军费支出以及外交投入。美古关系的缓和将会对改善古巴与其他国家尤其是西方发达国家的关系提供契机。自2014年12月美古两国领导人宣布开启两国关系正常化进程以来，古巴与欧盟互动变得更加频繁。2015年3月23日，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼率团对古巴进行了为期两天的访问，这是欧盟最高级别外交官首次访古，为欧盟与古巴关系正常化再添助力。法国总统奥朗德也将于2015年的5月11日对古巴进行访问，这将是冷战结束以来首位对古巴进行访问的法国总统。

其次，长达五十多年的封锁和制裁虽然没有动摇古巴政权，但对其经济发展带来了巨大伤害。劳尔·卡斯特罗执政以来，为了克服严重的经济困难，开始积极推进经济改革。2011年古巴共产党召开第六次全国代表大会宣布开始“更新社会主义发展模式”的进程，但由于缺少投资资金，经济改革困难重重。此次美洲峰会，古巴外贸和外国投资部部长罗德里戈·马尔米耶卡率领18家古巴企业参加了美洲企业家论坛，意在招商引资以及大力推介马里埃尔发展特区。可以预见，随着美古关系的缓和，拥有优越地理位置和丰富矿产资源的古巴将迎来经济发展的重要机遇期。

美古领导人在本次美洲峰会期间长达80分钟的会谈，对美古关系翻开新的篇章具有重要的象征意义。但是美古间长达半个多世纪的恩怨并非一朝一夕可解，双方关系正常化的道路将是一个漫长而又艰难的过程。

美拉关系：继续在曲折中前行

美国与古巴领导人在本次峰会上的良性互动不仅对美古关系具有重要意义，也对美拉关系的止跌回升有重要影响。奥巴马的拉美政策将成为其重要的政治遗产，但是美拉间要建立真正的平等合作关系和实现长期的良性互动并非易事，双方关系将继续在不断的博弈与妥协中曲折前行。

首先，在今后的一段时间内拉美地区仍然不是美国对外战略关注的重点区域，但美国对该地区的重视程度将有所提升。冷战结束后，以美洲国家首脑会议、贸易部长会议和国防部长会议为主要内容的美拉合作新机制逐渐取代了冷战时期的美拉联盟，美拉合作的重点也由军事和传统安全领域转向了经济以及非传统安全领域。美国对拉美地区的影响力进一步提升的同时拉美在美国对外战略中的位置却呈下降态势。“9·11”事件发生之后，美国一度赢得了拉美国家的广泛同情和支持。2001年9月19日，美洲国家组织在巴西的倡议下举行特别会议，一致投票支持美国的反恐斗争。但是，随着美国借由反恐名义大肆推行单边主义的做法，不仅激起了拉美和全球范围内的反美和反战情绪，也使得拉美左翼的声势进一步发展壮大。2005年11月，在阿根廷马德普拉塔召开的第四届美洲峰会更是成为了有史以来首次未在闭幕会议上通过最后文件的美洲国家首脑聚会。

以“变革”为竞选口号的民主党候选人奥巴马当选为美国第56届总统后，美国的拉美政策开始了明显的转变。2009年4月，奥巴马在第五届美洲峰会的开幕致辞中不仅表示美国将本着“平等精神”与拉美国家建立新型伙伴关系，更宣布了美国关于加强地区合作的几项具体行动和主张。奥巴马关于改善与古巴关系的表态以及在峰会过程中与委内瑞拉总统查韦斯的良性互动，成为了全球关注的焦点。该届峰会最终通过了《西班牙港承诺宣言》，并在相对和谐的氛围中落下了帷幕。虽然国内改革、打击恐怖主义以及亚太战略再平衡等议题占据了奥巴马政府的主要精力，拉美地区仍然不在其关注的战略重点之内，但是随着拉美地区经济的快速发展，地区一体化步伐的加快以及与欧盟、中国等区域外组织和大国的频繁互动，美国不得不在拉美地区投入更多精力以防“后院失火”。

其次，拉美各国将继续奉行多元化外交与经济战略，但与美国关系仍将是它们对外战略的重中之重。新世纪以来，拉美地区随着经济实力的不断提升和中左翼政党纷纷上台执政，拉美各国联合自强的意识不断提高。在处理地区事务过程中，美洲玻利瓦尔联盟、南美洲国家联盟、里约集团等拉美地区组织的政治影响力日益显现。在巴西、墨西哥、阿根廷等地区新兴大国崛起的带动下，拉美国家共同身份认同不断增强，对外独立性和自信心明显提升。2011年12月，把美国和加拿大排除在外的“拉美及加勒比国家共同体”（拉共体）的成立，更是把拉美和加勒比地区的独立性和自主性推向了新的高度。

拉美国家虽然希望摆脱对美国的不对称依赖，但作为拉美地区最重要的经贸合作伙伴和重要的援助来源地，美国经济形势和贸易政策的任何风吹草动无不牵动着拉美国家的切身经济利益。自第五届美洲峰会以来“繁荣”一词一直出现在美洲峰会主题当中，体现了拉美各国对于地区经济的健康发展和实现地区繁荣的共同愿望。2008年全球金融危机爆发以来，拉美各国经济受到了不同程度的冲击，整体经济形势不容乐观。2015年3月，联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉美经委会）下调2015年拉美经济增长预期至1%，与2014年的经济增速基本持平。根据拉美经委会预测，南美洲2015年的经济接近零增长，中美洲地区及墨西哥预期增长为3.2%，加勒比地区则为1.9%。显然与美国经济关系密切的中美洲和墨西哥的经济形势要好于南美各主要经济体。为了改变经济低迷状态，依靠初级产品出口为主的南美各国不得不加快经济结构调整的步伐，在努力提振内需的同时亟须扩大出口和吸引投资。拥有市场、资金和技术优势的美国无疑具有很大的吸引力。

最后，美拉关系“脱而不离、斗而不破”的复杂局面将长期存在。在本届美洲峰会上，阿根廷、巴西等拉美国家领导人在赞扬古巴首次参加美洲峰会具有历史意义的同时就美国对委内瑞拉实施制裁进行了谴责。奥巴马上台后，在处理拉美关系上虽然表现出了比前任更为温和与理性的色彩，并取得了一定效果，但是美国奉行的“胡萝卜加大棒”政策一直具有延续性。奥巴马政府既没有放弃对古巴以及拉美其他激进左翼政府推行和平演变政策，也没就在拉美设立军事基地问题上做出让步。

2013年11月18日，美国国务卿克里在位于华盛顿的美洲国家组织总部发表演讲时宣布“门罗主义”的时代已经终结，今天的美洲国家间关系建立在平等伙伴关系和共同责任基础上，美国不再致力于干预其他美洲国家事务。克里的这一表态可以被解读为美国对拉美地区业已形成的独立自主和联合自强态势的一种回应。随着拉美和加勒比地区一体化的发展和美国对该地区影响力——尤其是在南美地区影响力的下降，美国对拉美事务的干预方式将会更加多样化和隐蔽化。美国不会放弃对美洲事务的主导权，其对拉美各地区一体化组织和不同国家分而治之的策略也不会改变。

美洲峰会：谋求西半球

繁荣与平等任重道远

本届峰会美洲35个国家的首脑或代表齐聚一堂围绕教育、卫生、能源、环境、移民、安全、公民参与以及民主治理等议题进行了讨论，但最终未能取得广泛共识也未发表共同宣言。此次峰会规模虽然超越了历届，但真正吸引国际媒体高度关注的依然是美国与其他国家之间的互动。美洲峰会的大会议程被“喧宾夺主”已成为一种常态，这将对该峰会机制的健康发展造成长远影响。

美洲国家首脑峰会机制最初设计旨在推进美洲自由贸易区的建立。20世纪90年代初期，美国前总统乔治·赫伯特·沃克·布什（老布什）提出了“美洲倡议”，表示要与拉美国家建立一种“新的伙伴关系”，同时“使整个美洲完全成为自由国家”。老布什提出以建立西半球自由贸易区（自贸区）、增加投资和减轻债务作为美洲倡议的三大支柱。“美洲倡议”提出之初对拉美国家产生了很大的吸引力。1994年12月，第一届美洲国家首脑会议在美国迈阿密举行，来自美洲大陆和加勒比地区34个国家的领导人一致同意建立美洲自由贸易区，并确定2005年为达成谈判和签署美洲自由贸易区协定的最后期限。

由于美国同阿根廷、巴西等南共市国家在农产品补贴、市场准入、投资和知识产权保护等问题上的严重分歧，美洲自贸区谈判从2003年起中断。2005年举行的第四届美洲峰会上，与会各方未能就是否重启美洲自贸区谈判达成协议，美国主导的美洲自贸区计划最终搁浅。自此，美洲峰会开始偏离由美国最初设计的轨道，美国对该峰会机制的影响力和控制力逐渐下降。这也正好契合了美国对拉美地区控制力下降的趋势。

自2009年举办的第五届美洲峰会以来，历届峰会主办国都围绕会议主题及架构做出了积极努力，力求扩大峰会的影响力。本届美洲峰会，主办国巴拿马另外设立四个平行论坛，即大学校长论坛、美洲青年论坛、民间社会论坛以及美洲企业家论坛，其中民间社会论坛更是首度设立。巴拿马希望通过这四个论坛把社会各种不同声音传递给各国领导人，从而更有效地协调西半球事物。此外，巴拿马还首度邀请了欧盟参会。虽然此次峰会亮点众多、规模庞大，但这并不能掩饰美洲峰会的定位日渐模糊，象征意义大于实质作用的现状。

与美洲峰会难以达成共识形成鲜明对比的是，拉美和加勒比33国通过拉共体峰会对外发出“拉美的声音”的步伐日趋稳健。2015年1月在哥斯达黎加首都圣何塞附近的贝伦镇举行的第三届拉共体首脑会议中，与会的拉美各国领导人在团结、协商一致和相互尊重的氛围中进行了政治对话。本届拉共体峰会不仅最终签署了《贝伦政治声明》，还通过了《拉共体2015年行动计划》以及27项涉及地区具体问题和不同国家的特别声明。可以预见，美洲峰会要重新焕发活力，成为西半球最具影响力的多边对话机制，已到了必须注入新动力的时刻。美国在考虑本国利益的同时需兼顾西半球其他国家的共同利益。强权政治的时代已经过去，和平与发展才是当今时代的主流。美国对拉美政策的两面性不仅不利于美洲峰会机制的健康发展，也将使美国与拉美各国间的心灵鸿沟越来越大。

（作者单位：上海国际问题研究院

外交政策研究所）

（责任编辑：魏银萍）