践行区域合作共赢与全球协商共治的中国方案

吴志成　李金潼

“丝绸之路”是古代中国连接亚非欧商贸与人文交流的主要通路，曾极大地促进了东西方之间的经济、贸易、政治与文化交流。进入新世纪新时期，随着中国综合国力的提升和中华民族复兴进程的加速，古老的丝绸之路历久弥新，焕发出新的生机活力。以习近平同志为总书记的党中央高瞻远瞩，主动因应国内国际形势的深刻变化，提出共同构筑“一带一路”倡议，这是在新的时代条件下中国践行区域合作共赢与全球协商共治的战略新方案，不仅充分展现了中国追求和平发展、合作共赢的真诚愿望，也显示出中国走向全球负责任大国、致力构建新型国际关系的责任担当，为古丝绸之路的复兴赋予了新的时代内涵，赢得了国际社会的高度关注和积极反响。

“一带一路”倡议的战略内涵

2013年9月和10月，习近平总书记在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时，分别提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。2014年11月，在中央财经领导小组第八次会议的重要讲话中，习近平强调“一带一路”倡议顺应了时代要求和各国加快发展的愿望，提供了一个包容性巨大的发展平台，具有深厚历史渊源和人文基础，能够把快速发展的中国经济同沿线国家的利益结合起来。[1]习总书记的这一倡议，具有丰富而深刻的战略内涵。

首先，“一带一路”战略是复兴古代丝绸之路、加快实现中国梦的新构想。根据国家已经公布的规划版图，“一带”重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海），中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海，中国至东南亚、南亚、印度洋。“一路”则重点从中国沿海港口经南海到印度洋再延伸至欧洲，从中国沿海港口经南海到南太平洋。[2]目前已有六十多个国家和国际组织积极响应“一带一路”倡议，这些国家的总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别约占全球的63%和29%。未来十年，中国与沿线国家的货物贸易额将突破2.5万亿美元。[3]可见，“一带一路”覆盖的地理范围、国家数量、人口总量、线路长度等远远超越古代丝绸之路，其贸易和文化交流的广度与深度也绝非古代可比，是古代丝绸之路在当代的创造性升级。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，明确提出“两个一百年”和实现中华民族伟大复兴的中国梦的奋斗目标。“一带一路”倡议立足于国家根本利益和发展全局，着眼实现中国梦的目标，成为以全面建设小康社会推动世界和平发展、助力实现中华民族伟大复兴中国梦的新的战略构想。

第二，“一带一路”战略是携手沿线国家共同发展、履行负责任大国担当的新体现。全球金融危机和欧债危机爆发以来，世界经济面临诸多严峻挑战，中国经济的快速发展为世界经济复苏注入了强劲的动力，中国对全球经济增长的贡献率位列世界第一。随着中国国内全面深化改革的推进，中国经济进入发展“新常态”。倡导并推动“一带一路”建设，把中国的机遇转化为世界的机遇，将使沿线国家更便利地搭上中国发展的快车，更多地分享中国经济发展的红利。2014年11月，习近平在亚太经合组织峰会上宣布，中国将出资400亿美元成立丝路基金。截至2015年4月，共有57个国家申请或表态有意加入中国倡导的亚洲基础设施建设投资银行，而中国初始认缴金额占据一半，达到500亿美元。这些将构成推动“一带一路”建设的强大物质基础，为沿线基础设施建设和相关配套项目提供融资支持。中国把自身发展与沿线国家共同发展结合起来，并贯通发达的欧洲经济圈与当前最具活力的亚洲经济圈，为世界经济发展开拓新的增长点，体现了中国迈向全球负责任大国的责任担当。

第三，“一带一路”战略是探索全球治理新模式、构建新型国际关系的新实践。现存国际秩序是二战后以美国为首的西方国家主导建立，有关国际组织和机构僵化固守传统，使国际社会在全球经济治理、环境能源保护、应对跨国有组织犯罪、打击恐怖主义等全球性议题上停滞不前、效果不佳。[4]“一带一路”战略将秉承“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的原则，在广泛协商沟通的基础上探索构建适应新时代新形势的国际合作机制，在共同推动和建设过程中创新全球治理模式，努力化解和突破全球治理的现实困境。“一带一路”开放包容，不限国别范围，不搞排他性制度设计，有意愿的国家和经济体均可参与进来，共同协商，各施其能，优势互补，互利共赢。正如习近平总书记强调，“一带一路”建设“不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱”，[5]任何国家都不能垄断决策权，这将为推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系提供示范和借鉴。

第四，“一带一路”战略是连通大小周边、推促跨区域合作的新途径。小周边是指与中国海陆边界直接相邻的国家和地区，包括俄罗斯、东南亚、南亚、中亚诸国等；而大周边则超越传统的时空地理范围，涉及中国战略利益的海陆国家和地区，如西亚和南太平洋地区等。[6]“一带一路”战略规划不仅包含与中国领土领海相邻的“小周边”，还囊括了南亚、中东、欧洲等对中国具有战略利益的国家和地区，是中国敏锐把握时代机遇，主动布局、奋发有为的战略行动，也将成为中国连通大、小周边国家的重要依托。通过建设面向欧亚、南太平洋等的“一带一路”，探索联通亚欧大陆、推促跨区域大合作的新途径。“一带一路”的顺利实施，将与沿线国家形成你中有我、我中有你的利益共同体，形成安危与共、兴衰相连的命运共同体，有效化解周边地区动荡不稳的干扰和来自某些国家围堵中国的战略压力。

第五，“一带一路”战略是统筹国内国际大局、扩大对内对外开放的新举措。把国内状况与国际形势、中国发展与世界发展联系起来通盘考虑，实现中国与外部世界的良性互动，历来是党和国家进行战略部署的重要方法。“一带一路”建设充分体现了中央政府注重总揽全局、加强战略谋划，更好统筹国内国际两个大局，把国内发展与对外开放统一起来，善于从国际形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战。当前中国对外开放总体呈现东快西慢、海强陆弱格局。“一带一路”将在提升向东开放水平的同时，加快向西开放步伐，促进中西部地区和内陆沿边地区对外开放，进而形成中国海陆统筹、东西互济、面向全球的全方位开放新格局。“一带一路”战略也将把中国西部广大地区的开发与更广泛的“一路”沿线国家的发展联结起来，通过国家的战略支持与国际合作配套，进一步扩大对外开放的广度和深度，极大地激发有关国家的市场潜力与发展活力，带动沿线发展中国家扩大本国的开发开放，实现共同的发展开放与合作共赢。

“一带一路”战略实施的潜在风险

建设“一带一路”是全方位提高中国开放水平、促进区域协调发展和增进沿线国家人民福祉的伟大事业，和平发展、共同繁荣的愿望不仅将沿线国家和地区紧紧联系在一起，激发地区经贸合作的更大活力，给目前复苏缓慢的世界经济带来新的机遇，而且必将为实现中华民族伟大复兴的中国梦、促进世界和平稳定繁荣做出新的贡献。但是，“一带一路”战略也是一项长期、复杂的系统工程，沿线所涉国家的制度模式差异大，国情禀赋各异，发展水平不平衡，民族宗教文化多样，“一带一路”战略的推进实施必然面临着诸多不容忽视的潜在风险。

一是沿线国家之间的制度体制差异大，政局动荡不稳。在“一带一路”沿线国家中，既有共产党领导的社会主义国家，也有实行西方式政党制度的资本主义国家，还有实行君主政体的阿拉伯国家等，不同政治制度的国家决策面临不同的“国内观众成本”，[7]即使同一类型政治制度国家由于国内政治形势的差异和利益集团的博弈，也会对政府的具体政策形成有力影响。这些制度体制的巨大差异无疑增加了沿线国家政策的不确定性，特别是在东南亚、中亚、中东地区，一些沿线国家的国内政治形势复杂，政党斗争激烈，政局变动频繁，甚至内战冲突不断。而铁路公路、交通运输、电力能源等基础设施建设投资大、周期长、收益慢，有赖于有关合作方的政治稳定性、政策延续性和对华关系状况。两者的矛盾增加了“一带一路”建设过程中的政治风险。某些政治势力还可能出于自身政治目的误解或歪曲“一带一路”战略，借机煽动新的“中国威胁论”、“中国扩张论”，蓄意阻挠“一带一路”建设。近年来，中国在利比亚、伊拉克、乌克兰、叙利亚等国家遭遇的投资困境和风险损失值得高度重视。

二是沿线国家的经济发展不平衡，市场开放难度大。“一带一路”联通亚欧非三大陆，联结太平洋和印度洋，包含了老牌欧洲发达国家和新兴发展中经济体，不同国家的经济发展水平和市场发育程度极为不同。有些国家法律法规比较健全，市场发育程度比较高，金融环境相对稳定，为企业投资创造了便利条件和良好环境；也有一些国家的情况相反，市场高度封闭，进入难度极大。这无疑增加了企业评估投资生产成本—收益的复杂性，制约了“一带一路”建设成果的合作共享。相对于美国在亚太推动的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的高门槛，“一带一路”从满足沿线国家的发展需求出发，降低了经济合作的要求，一方面有利于沿线国家和企业的广泛参与，另一方面也可能造成参与国和企业主体在合作规则认知与收益分配方面的矛盾。此外，尽管中国在“一带一路”战略实施中扮演着主要角色，并利用自身在资金、技术、人员等方面的优势，以优惠的政策大力支持沿线有关项目建设，但中国单方面毕竟实力资源有限，也面临着摊子大、后劲不足等风险。

三是沿线国家民族宗教矛盾复杂，非传统安全威胁因素突出。“一带一路”涵盖范围广泛，大多数国家民族众多，基督教、佛教、伊斯兰教、印度教等多元宗教信仰并存，一些宗教内部还存在不同的教派分支，各种民族宗教之间的历史纷争复杂，增加了沿线各国合作的难度。中东、中亚等地区的国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义势力和跨国有组织犯罪活动猖獗，地区局势长期动荡不安。这些非传统安全因素的突出，既恶化了当地投资环境，威胁人员和设备安全，也可能借“一带一路”建设之机扩散和渗透到中国国内，甚至与国内不法分子内外勾连、相互借重，破坏中国安定的国内社会环境，对“一带一路”战略及沿线工程建设构成严峻挑战。

四是沿线国家文化纷杂多样，因认知偏差误判中国战略意图。由于地理、历史、宗教、民族的差异，“一带一路”沿线国家的文化丰富多元。既有中国、印度等东方传统国家，也有西方传统国家，既有俄罗斯、土耳其等“欧亚国家”，也有新加坡等东西文化交融的国家。国家不同的身份定位在某种程度上塑造了国家对利益的不同认知，从而影响着国家行为和内外政策选择。“一带一路”战略涉及的领域广，沿线国家在参与的广度和深度上因自身对利益的不同判定而呈现出差异性。沿线国家特别是大国从精英到民众对“一带一路”战略的认知不尽相同，对中国意图的不信任与猜忌将成为“一带一路”战略长期推进面临的重要风险。目前中国与沿线部分国家围绕有关领土领海主权争端的不稳定因素短期内无法消除，倘若再遭遇美、日等域外因素的干扰，[8]很可能会激化既有矛盾，引发沿线国家更多的安全疑虑，甚至引爆局部地缘冲突。

五是战略规划设计有待完善，主导实施国际宏大战略的经验不足。“一带一路”战略提出后，虽然得到了诸多国家的积极响应，也为配合“一带一路”建设专门筹建了“丝路基金”、“亚投行”等投融资平台，中国政府还颁布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，但从总体上看，“一带一路”战略的长远规划还不成熟，特别是有关制度设计和政策安排的谈判协商还面临诸多不确定性，有关战略实施的目标、阶段和具体项目的成本分担机制等都还有待进一步完善和细化，与相关国家的实质性对接与合作还没有展开。“一带一路”可以视为新时期中国倡导推进的国际公共产品，但由于历史和现实的局限，中国政府和企业在供给与推行国际公共产品的能力上还有欠缺，国际拓展经验也不足，[9]在配合战略实施的国际化专业人才的培养和核心技术的输出上还存在较大缺口，适应“一带一路”战略长期推进所需要的国民的文明法制素养、市场诚信意识均有待提升。

六是战略实施的开放一体化与沿线国家的分离碎片化的矛盾。“一带一路”战略是跨区域大合作的新尝试，具有开放性、全局性、非排他性特征，致力于优化配置沿线资源，最大限度提高战略的效益，也将加强和深化沿线国家之间的交流、合作、开放，促进“世界上最大的欧亚大陆的一体化和全面复兴”。[10]然而，推进“一带一路”战略行动不可避免地涉及到参与国家成本分担、利益分配等问题。尽管这一战略本身希望推动与沿线国家之间的“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通”，但无论是道路联通、贸易畅通，还是货币相通，都涉及国家的经济、政治和安全利益，[11]在某些争议地区的建设活动还可能对个别国家的主权构成潜在挑战，引发中国与沿线国家之间以及沿线国家相互之间的矛盾。而且沿线国家参与“一带一路”建设的意图、期待、方式、进程不一，不排除一些国家只有愿望热情而无后续行动，或只希望从中获得收益而无真正投入，或有始无终难以持续。这些都将增加沿线国家在战略实施中的顾虑甚至离心倾向，出现各自为政的碎片化后果。

稳步推进“一带一路”

战略的对策思路

“一带一路”战略的实施，是助力中华民族伟大复兴、共促中国与世界发展共赢的难得历史机遇。稳步推进这一重大战略，必须采取正确的政策措施，因势利导，趋利避害，充分利用各种有利条件，有效防范和化解各种可能的风险与挑战。

首先，坚持中央政府统筹主导，各部门各地区协调推进。作为新时期跨越国界的国家重大发展战略，“一带一路”贯通亚非欧三大洲，连接亚太和欧洲两大经济圈，是世界上跨度最大的经济合作带，其实施必须始终坚持中央政府统筹主导，中央与地方通盘布局、协调推进。各地区、各部门和企业主体根据国家整体战略需求和自身实际优势，做好前期调研工作，充分掌握沿线国家市场需要，科学制定合理规划，避免出现“区域功能定位趋同、产业结构布局重叠、同质化无序竞争”的现象。[12]

第二，合作完善战略实施方案，加强政策商研沟通。“一带一路”建设必须契合沿线国家的利益需求，加强与这些国家的协同合作，加强整体谋划和全局运筹，进一步完善战略规划顶层设计，做实国家间政策的商研沟通，细化实施方案与行动路线图，做好风险防范和配套应急预案。在尊重相关国家彼此核心利益和重大关切的基础上，坚持政府指导推动，企业主体实施，市场机制运作，国际合作共建，努力求同存异、聚同化异，把战略实施落实到具体的项目建设，并取得实际成效，切实增进民众福祉与惠利。

第三，分阶段有步骤渐进实施，先易后难力求实效。“一带一路”建设是一项长期的系统性工程，必须分阶段有步骤渐进推进，突出重点和基础工作，试点先行，有所先为。沿线有关国家可以从发展急需且具有奠基性作用的基础设施建设入手，推动实施一批有需求和共识、影响力大、带动性强的重大合作项目，在合作试点示范的基础上，以点带面、从线到片逐步推广，有助于沿线国家从前期建设中共享成果实惠，积累经验互信，增强合作信心，为后续更高水平的优势互补、推动合作领域更广范围的扩散奠定坚实的基础。

第四，加强对外阐释与传播，形成融合中国理念的话语体系。“一带一路”战略目前仍处于起步阶段，迫切需要加强战略理念和精神原则的对外阐释与宣传，增强这一战略的国际感召力和影响力，为“一带一路”长远建设营造积极友善的国际舆论环境。要善于运用现代化和国际通用的传播手段，不断增强宣传实效，特别要讲求策略和技巧，贴近沿线国受众的语言风格和思维习惯，充分争取更广泛民众的理解认同，凝聚更大共识和支持，消除误解疑虑偏见，夯实牢固的民意基础。也应利用这一战略对外实施的契机，大力宣示中国走和平发展道路的政策主张，逐渐形成和展现融合中国文化智慧和战略理念的国际话语体系，扩大中国的国际话语力。

第五，有效对接现有合作机制，实现开放包容性发展。“一带一路”覆盖地区已经构建起诸多行之有效的跨区域、区域、次区域合作机制，在推进“一带一路”战略的进程中，应重视借鉴国际经验，遵循国际惯例，充分利用和有效对接既有的上合组织、欧亚经济联盟、中国—东盟自贸区、中亚区域经济合作等双边多边合作机制，整合区域合作平台，加强战略实施的机制化建设，而非颠覆现有机制、完全另起炉灶。根据新形势新情况加强与跨国公司、当地智库、媒体、民间团体、非政府组织等的沟通、合作，推动实现开放包容性发展的新局面。

第六，侧重经贸领域的发展合作，避免介入政治敏感事务。经贸合作是一带一路建设的基础和先导，也是这一战略从构想到实施的重点。实施“一带一路”战略必须始终坚持共商共建共享的原则，相互尊重，平等相待，不搞势力范围，不干涉别国内政，避免卷入相关国家的内部纷争，避免涉足政治、安全、军事等高政治领域事务。支持有条件的企业按照国际惯例和通行规则到沿线国家投资并做大做强，增强企业核心竞争力和跨国经营管理能力，着力培育中国的跨国公司。加强贸易运行预警体制和摩擦应对机制建设，增强应对贸易争端能力，通过磋商协作妥善处理经贸摩擦。坚持文化与经贸并重，推动沿线国家的人文交流与文明对话，真正促进人心相通、文化包容和持续发展。

（第一作者系南开大学周恩来政府

管理学院院长，教授；第二作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

（责任编辑：苏童）

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[1] 习近平：《加快推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设》，新华网，2014年11月6日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/06/c_1113146840.htm（上网时间：2015年4月16日）。

[2]国家发展改革委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中国国家发改委网站，2015年3月28日，http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201503/t20150328_669091.html（上网时间：2015年4月16日）。

[3]《央视发布权威“一带一路”版图福建对接方案中泉州将成先行区》，观察者网，2015年4月13日，http：//www.guancha.cn/Neighbors/2015_04_13_315767_s.shtml（上网时间：2015年4月16日）。

[4]吴志成、何睿：《全球有效治理缘何如此艰难？》，《当代世界》，2013年第7期，第6页。

[5]习近平：《迈向命运共同体开创亚洲新未来——在博鳌亚洲论坛2015年年会上的主旨演讲》，《人民日报》，2015年3月29日，第2版。

[6]吴志成：《中国周边外交需更加重视战略谋划》，《现代国际关系》2015年第1期，第26页。

[7]James D. Fearon， “Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes，”American Political Science Review， Vol. 88， No. 3， 1994， pp. 577-592；林民旺：《国内观众成本理论与国际合作》，《教学与研究》，2009年第2期，第81-89页。

[8]如在最近闭幕的“七国集团”外长会议上，日本推动会议单独通过了一份该组织近40年历史上首次关于海洋安全问题的声明，其中涉及南海和东海局势。张伟：《强推G7声明，日本拉西方施压中国》，《新闻晨报》，2015年4月17日，第A31版。

[9]吴志成、李金潼：《国际公共产品供给的中国视角与实践》，《政治学研究》，2014年第5期，第123-124页。

[10]何茂春、张冀兵：《新丝绸之路经济带的国家战略分析》，《人民论坛·学术前沿》，2013年12月（上），第13页。

[11]赵会荣：《建设“丝绸之路经济带”的有利条件与不利因素》，载孙力、吴宏伟主编：《中亚国家发展报告（2014）》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第233-245页。

[12]袁新涛：《“一带一路”建设的国家战略分析》，《理论月刊》，2014年第11期，第8页。