奥巴马政府推进伊核谈判的国内制约因素

刁大明

自2013年伊朗新总统哈桑·鲁哈尼上台以来，美国与伊朗关系呈现出解冻迹象，各国针对伊核问题也已进行了多轮国际谈判。奥巴马政府虽在协议有效期、法律约束力、取消制裁等方面上与伊朗存有分歧，但也表现出乐见其成的姿态。2015年4月2日，伊核谈判最终艰难地达成了协议框架，并期待6月底前完成细节谈判，从而叩开美伊关系缓和的大门。

与奥巴马的积极求进形成鲜明对比的是美国国内日益此起彼伏的反对之声。3月3日，国会众议院议长、共和党人约翰·博纳（John Boehner）绕开白宫、邀请以色列总理本雅明·内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）在国会两院发表演讲。在演讲前，内塔尼亚胡还出席了被认为在美以关系上最具影响力的美国犹太裔游说组织“美国以色列公共事务委员会”（American Israel Public Affairs Committee，简称AIPAC）的年会并发表了激进言论。

内氏要求美国国会阻止奥巴马政府与伊朗达成协议的话音刚落，3月9日美国国会参议员汤姆·柯顿（Tom Cotton）及其46位共和党同事致信伊朗领导人，告诫伊方“除了总统奥巴马和最高领导人哈梅内伊之间达成的行政协议之外，国会不会批准任何类似内容的法律。下一届总统可以大笔一挥撤销这项行政协议，而未来的国会也可以在任何时候修改该行政协议的条款。”[1]而柯顿公开信的联署者中不乏特德·克鲁兹（Ted Cruz）、兰德·保罗（Rand Paul）以及马尔科·卢比奥（Marco Rubio）等对2016年总统大选的跃跃欲试者。

就在各方紧张推进伊核谈判之际，议长博纳又于4月初对以色列进行了回访，并与内塔尼亚胡举行会谈，共同重申美以关系、抨击奥氏伊朗政策。4月14日，国会参议院对外关系委员会全票通过了要求授权国会对奥巴马政府伊核协议进行审查的法案，该法案得到两院最终通过的可能性极大。

由此可见，奥巴马解决伊核问题的努力正在受制于来自国内的极大阻力，而构成这些阻力的主要是国会政治、犹太裔群体压力以及2016年的大选周期。

伊核谈判引发的府会党争

1947年冷战初期，时任美国国会参议院对外关系委员会主席的共和党人阿瑟·范登伯格（Arthur Vandenberg）曾将对民主党总统杜鲁门外交政策的支持总结为一句话：“政党政治不过海”（partisan politics stops at the water’s edge），即政党可在国内事务上争斗，但在国际议题上要一致对外。[2]这句名言虽流传甚广，但却并非金科玉律，特别是在总统绕开国会擅自行动或总统的战争决策引发国内舆论压力时，国会出于种种动机都会扮演起“制衡者”的角色，前者如《与台湾关系法》的出台，后者如国会在美国陷入越战、反恐战争泥潭后的止损行动。

近年来，中东事务日益成为美国府会党争是否“过海”的试金石。当2002年10月国会决定是否授权小布什发动伊拉克战争时，两党可谓“同仇敌忾”：共和党全部支持动武，60%和40%的参众两院民主党人也投下了赞成票，其中不乏克里、希拉里以及拜登等日后的坚定反战派。[3]但随着伊拉克战事的恶化和民意的反弹，民主党在2004年大选时就开始以反恐战争失败抨击共和党。

相比而言，两党在对伊制裁议题上已享有了很长时间的一致性。美国行政部门对伊朗长期采取遏制与制裁的政策，小布什政府更是拒绝谈判，甚至不排除使用武力。如此强硬的单边态度也基本上拥有国会两党支持。在2008年大选期间，时任国会参议员的奥巴马也表态支持继续制裁。虽然其上台后多次释出缓和信号，但面对伊朗谨慎而迟疑的回应以及国会的压力，奥巴马于2010年签署批准了《伊朗全面制裁、问责与撤职法案》（Comprehensive Iran Sanctions， Accountability， and Divestment Act of 2010），对伊朗施加了更为严苛的贸易、金融及技术制裁。值得一提的是，该法案竟然在国会众议院得到了412票支持、在参议院也口头一致通过，足见国会在伊朗问题上的坚决立场。[4]但随着2013年伊朗加速积极回应奥巴马政府的善意，两国于当年年底启动了伊核谈判。面对美伊关系缓和的可能性，府会争议持续延烧，究其原因至少有三。

首先是立场分歧。奥巴马上台后推进全球平衡战略，将更多资源投射到亚太地区，中东成了需要保持稳定且低成本存在的地区。基于对美国国力有限性的充分认识以及“伊斯兰国”等中东极端势力抬头的新趋势，稳住伊朗、与其合作从而避免战争，上升为“奥巴马主义”外交的必然选择。然而，国会头脑中的伊朗事务却从奥巴马的国际战略回落到了国内需求。1979年“伊朗门”事件在美国民众心中留下的刺激毫不逊色于“水门”事件，这种舆论压力促使两党议员支持对伊强硬。细分而言，对伊朗“政教合一”政权的偏见以及军工和能源利益集团的介入，交互驱动着共和党人的反伊立场，而犹太游说团体的强大影响力也一定程度上塑造了民主党的负面倾向。[5]这种竞相示强的态势导致了国会两党议员在伊朗事务上所持有的负面立场甚至多于白宫。换言之，府会的立场分歧揭示了美国国家利益与国内多元利益之间冲突的必然性。

其次是动机差异。自伊核谈判伊始，奥巴马就曾多次敦促称：时间已经不多、“机会不会很快再来”。[6]其潜台词为希望在最后两年任内实现突破，从而铸定总统生涯的外交遗产。为此，毫无选举压力的奥巴马完全可以放手一搏。但那些背负周期性改选压力的国会议员，为了谋求连选连任就必须从长计议，比如对伊核协议有效性与实效性的评估、对未来美国中东政策走向的判断以及对涉事利益集团所提供选举资源的投桃报李。简言之，动机的差异根源于美国分权制衡政体塑造下不同行为体诉求的碎片化。

最后是权力失衡。目前，奥巴马推动伊核谈判最终要达成的成果为“行政协议”（executive agreement），即在法律意义上不需国会批准的行政令。如此安排显然是对国会的强硬态度早有预料而选择的权宜之计。在2014年中期选举民主党败选后，奥巴马曾采取行政令的方式强行推进移民改革，这种绕开国会、处理重大议题的做法无疑打破了府会之间的宪政平衡，招致国会的反制。就伊核议题而言，国会参议院对外关系委员会主席、共和党人鲍勃·科克（Bob Corker）提出议案，要求给予国会60天的时间来重新评估、批准或否决美伊所达成的任何协议。这种重新夺回部分立法权的努力也得到了多位民主党人的支持，并已顺利完成了委员会审议环节。这就意味着，该议案一旦付诸表决就极可能通过，从而彻底剥夺了奥巴马在伊朗事务上的主动权。可以预见，府会权力在伊朗议题上正在进行的失衡调适，虽然是基于美国宪政原则的回摆，但却增加了美伊缓和的不确定性与暂时性，压制了美国外交在国际舞台上的张力。

犹太裔群体的选票

长期以来，以色列在美国的中东政策中扮演着举足轻重的角色。虽然随着冷战的结束，作为大国制衡棋子的以色列对美国而言更像是“战略负担”，但内塔尼亚胡们仍旧设法影响着包括美伊关系在内的中东事务。[7]而确保这种影响成为现实的链接就是AIPAC等犹太游说团体及其背后的犹太裔选民。

根据2012年的数据，美国的犹太裔将近800万，虽然只有全美人口的2.6%左右，但由于其对财富和知识的拥有而在美国政坛占据着举足轻重的地位。例如，犹太裔在国会参众议员中的比例分别为8%和4.1%，就明显高于其人口比例。传统上看，犹太裔选民群体持有明显的民主党倾向，甚至构成了仅次于非洲裔群体的第二大民主党基本盘。在1992年大选中，克林顿获得的个人竞选捐款中就有大约60%来自犹太裔，而克林顿、戈尔、克里在大选中都得到了70%—80%左右的犹太裔选票，奥巴马在两次总统选举中吸引的犹太裔选票也占犹太裔选民的78%和69%。[8]

一般认为，决定犹太裔民主党倾向的因素众多。悲惨的历史境遇与相对特殊的宗教信仰促使他们追随民主党平等、保护少数群体的理念；更多知识分子的分布也加剧了民主党倾向；而犹太裔群体与其“故国”以色列的联系显然也是关键因素，但其影响程度与向度尚不确定。[9]“故国”因素影响表现最为显著的一次当属1980年的总统大选：卡特因“戴维营协议”和“伊朗门”事件而留下的忽视以色列利益的刻板印象招致了犹太裔的抛弃，仅获得了该群体45%的支持。忽视带来了倒戈，但主动迎合却未必有效。盖洛普在2005—2007年就伊拉克战争评价的民调显示，这场由共和党发动的、看似有利于以色列周边安全环境的战争并未得到犹太裔的认同，即便是在非民主党支持者的犹太裔受访者中也仍有65%认为这场战争是个错误。[10]换言之，造成犹太裔政党倾向变化的推手不全是共和党的“强硬”，更是民主党的“软弱”。比照历史经验，奥巴马似乎正在重蹈卡特的覆辙：不但忽视以色列利益，而且还主动推进被认为可能危及以色列周边安全环境的外交政策。正是在这种情况下，长期支持民主党的犹太裔组织AIPAC追随着鹰派的内塔尼亚胡与共和党人站到了一起。政党认同与政策取向的分裂正在搅乱犹太裔的选票箱，促使其向共和党一方被动倾斜。

约翰·霍普金斯大学政治系教授本杰明·金斯伯格（Benjamin Ginsberg）曾指出，“如果你是个共和党的战略分析师，显而易见的是如果你能从民主党那里争取到多一点犹太裔支持，那就可以让民主党少一些竞争力。”[11] 2014年，犹太裔美国人自认为民主共和两党倾向的比例分别为61%和29%，2008年的情况则是71%和22%。[12]美国国会众议院近年来也相继迎来了两位犹太裔共和党议员。而在2012年大选中，为共和党阵营捐款超过7000万美元的富商谢尔顿·阿德尔森（Sheldon Adelson）也代表着犹太裔富人群体的共和党化。

值得注意的是，犹太裔选民以及AIPAC等犹太裔组织与共和党的进一步结盟也必将是一个艰难的过程，犹太裔因其政教分离的立场而远离宗教保守色彩的共和党。特别是在共和党内部“茶党”势力与福音派宗教保守势力日渐合流的今天，不时沉渣泛起的反犹思潮仍旧是共和党吸引犹太裔的重大障碍。

但不可否认，奥巴马的伊朗政策正在主动放弃犹太裔选民，甚至将之拱手推向共和党阵营。这势必将民主党置于流失大量竞选捐助和基本盘的危险境地，无疑会招致本党党内的分裂甚至是对奥氏伊朗政策的强烈抵制。

中东政策的选举时间

3月10日，美国路易斯安那州现任州长、共和党人鲍比·金达尔（Bobby Jindal）也联署了共和党籍国会参议员的公开信。作为一个州的州长如此高调介入国际事务，金达尔的动机只有一个，即承诺一旦成为总统将如何处理美伊关系。[13]事实上，在17日内塔尼亚胡成功连任总理后，共和党阵营的多位公开宣布或可能角逐2016的人选纷纷公开祝贺并表态将在伊核问题上坚定支持以色列。由此可见，奥巴马的对伊政策已步入了所谓的“选举时间”，将受到2016年大选周期的牵动。

随着美国经济的好转以及全民医疗改革争议的司法化，大幕徐徐拉开的隐形选战所可能聚焦的议题范围正在缩小，目前看奥巴马仍旧在努力推进的移民改革和包括伊核问题在内的外交事务已摆在了两党争议的聚光灯下。

一旦共和党阵营操作外交议题，其焦点极可能回归到他们相对熟悉的中东议题上来。目前已宣布参选意向的杰布·布什（Jeb Bush）所组建的外交团队就包含了多位熟悉中东事务的小布什甚至老布什班底成员，3月23日宣布参选决定的拉美裔国会参议员特德·克鲁兹也强烈反对与伊朗和解，这也预示着他们会将奥巴马的伊核谈判作为在初选中展示“肌肉”的舞台，展开“示强”竞赛。而随着4月12日希拉里的宣布参选，其在国务卿期间“公事私邮”的争议也势必会持续发酵，共和党控制的国会众议院班加西特别调查委员会要求其公开所有邮件并提供服务器来恢复被删除的邮件，此举也可被视为是共和党阵营以中东议题拖住强大对手的战略布局。如果包括伊核谈判、班加西事件在内的一系列中东事务占据2016年白宫选战的核心议程，那么不但民主党候选人在中东政策上的取舍将在竞选中以及可能的当选后陷入两难境地，而且奥巴马政府即便最终达成美伊缓和的外交成果，也极为可能只是昙花一现。

2016年选举周期可能引发的针对中东政策的争论与潜在调整，势必会对美国的全球平衡战略产生连锁影响。与反对伊核谈判不同，共和党阵营对亚太再平衡战略持有肯定态度，并有动机和意愿推进作为该战略基石之一的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）。这就意味着，美国外交或将迎来新一轮的再平衡，即将部分资源再次回调到中东地区的同时尽力保持对亚太的持续投入。不过，如果共和党人们走回小布什时期强硬而单边的老路，继续对伊大幅制裁，进而酿成美伊矛盾升级，美国的外交战略存在再度陷入失衡甚至失控境地的可能性。

奥巴马缓和美伊关系这一务实且符合国家利益的战略选择，却在驴象党争、多元利益以及选举周期的扭曲下步履艰难。正如伊朗伊斯兰议会议长阿里·拉里贾尼所回应的那样，“（伊朗的）议会和政府会保持一致，我们没有美国那样的问题，美国国会做得太业余了。”[14]美国在伊核决策上面对的国内困境，或许并不只是“业余”，而是制度优越感的代价。

（作者单位：中国社会科学院美国研究所）

（责任编辑：徐海娜）

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[1]参见汤姆·柯顿的议员官方网站相关网页，“Cotton and 46 Fellow Senators to Send Open Letter to the Leaders of the Islamic Republic of Iran”， available at： http：//www.cotton.senate.gov/sites/default/files/150309%20Cotton%20Open%20Letter%20to%20Iranian%20Leaders.pdf .（上网时间： 2015年3月22日）

[2] “Arthur Vandenberg： A Featured Biography”， Senate History， available at： https：//www.senate.gov/artandhistory/history/common/generic/Featured_Bio_Vandenberg.htm .（上网时间：2015年4月12日）

[3] Robert J. Lieber， “Politics Stops at the Water’s Edge？ Not Recently”， The Washington Post， February 10， 2014， available at： http：//www.washingtonpost.com/blogs/monkey-cage/wp/2014/02/10/politics-stops-at-the-waters-edge-not-recently/ .（上网时间：2015年4月12日）

[4] “Comprehensive Iran Sanctions， Accountability， and Divestment Act of 2010”， Wikipedia， available at： http：//en.wikipedia.org/wiki/Comprehensive_Iran_Sanctions，_Accountability，_and_Divestment_Act_of_2010 ，2015年4月12日访问。

[5]沈鹏：《奥巴马政府对伊朗政策的调整》，载《美国研究》，2011年第1期，第26—44页。

[6]《奥巴马呼吁伊朗抓住“历史机遇”达成核协议》，新华网，2015年3月20日，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/20/c_1114709227.htm.（上网时间：2015年4月13日）

[7] [美]约翰·J·米尔斯海默、斯蒂芬·M·沃尔特著，王传兴译，《以色列游说集团与美国对外政策》，上海：上海人民出版社，2009年版，第96—97页。

[8] Nia-Malika Henderson， “Democratic Jewish Voters Inch toward the GOP”， The Washington Post， January 7， 2015，available at： http：//www.washingtonpost.com/blogs/the-fix/wp/2015/01/07/heavily-democratic-jewish-voters-inch-toward-the-gop/.（上网时间：2015年4月13日）

[9] Eric M.Uslaner and Mark Lichbach， “Identity versus Identity： Israel and Evangelicals and the Two-Front War for Jewish Votes”， Politics and Religion， No.2， 2009， pp.395-419.

[10] Jeffrey M. Jones， “Among Religious Groups， Jewish American Most Strongly Oppose War”， Gallup， February 23， 2007， available at： http：//www.gallup.com/poll/26677/among-religious-groups-jewish-americans-most-strongly-oppose-war.aspx，2015年4月13日访问。

[11] Emma Green， “Are Democrats Losing the Jews？”， The Atlantic， November 13， 2014， available at： http：//www.theatlantic.com/politics/archive/2014/11/are-democrats-losing-the-jews/382665/.（上网时间：2015年4月13日）

[12] Jennifer Rubin， “Are Democrats Losing Jewish Voters？”， The Washington Post， January 8，available at： http：//www.washingtonpost.com/blogs/right-turn/wp/2015/01/08/are-democrats-losing-jewish-voters/.（上网时间：2015年4月13日）

[13] Emily Martinez， “How the Iran Letter Is Playing in the 2016 Campaign”， NPR， March 12，2015， available at： http：//www.npr.org/blogs/itsallpolitics/2015/03/12/392383890/how-the-iran-letter-is-playing-in-the-2016-campaign，（上网时间：2015年4月13日）

[14] Nick Gass， “Top Iranian Pol： ‘What the U.S.Congress Did Was Really Amateurish’”， Politico， March 16， 2015， available at： http：//www.politico.com/story/2015/03/tom-cotton-letter-ali-larijani-iran-lawmaker-116104.html.（上网时间：2015年4月13日）