政府绩效管理体系化：偏差及其矫治

摘要：绩效管理是当代世界公共管理学界和实践界的前沿课题，也是政府治理创新的有效工具。开展绩效管理试点工作，推动绩效管理体系化、制度化建设已成为当前我国政府治理模式创新与治理能力现代化的重要选择。本文以G省绩效管理试点工作为案例，以科学化的绩效管理体系为标准，对我国当前政府绩效管理试点工作进行探索性研究，发现和指出了绩效管理试点工作中存在的偏差，并提出了针对性的矫治措施，旨在为政府绩效管理的体系化建设提供理论和实践上的参鉴。

关键词：政府绩效管理;绩效管理体系化;政府职能;绩效评估;科学化

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0004-04

基金项目：宁夏高等学校科学研究项目“利益博弈视阈下民族自治地方公共政策构建机制研究”（NGY20140136）;北方民族大学2014年度科研项目“民族高校青年教师工作动机与激励机制研究”（2014Y026）。

作者简介：吴旭红（1981-），男，回族，宁夏灵武人，北方民族大学管理学院讲师，博士，主要从事公共管理研究。

一、政府绩效管理体系化的科学内涵

政府绩效管理是西方发达国家“新公共管理运动”中逐渐兴起的一种新型政府治理模式。绩效管理运动的蓬勃发展使世界各国政府呈现出一种“评估国”的趋势。[1]20世纪90年代以来，我国地方政府也开始进行绩效管理的实践与探索。2011年，中国国民经济与社会发展“十二五”规划中明确提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”。[2]自此，政府绩效管理制度作为国家战略的一部分，已经上升到了国家政策层面予以推行。

从理论上说，绩效管理（Performance management）可以从管理个体（员工）绩效和管理组织绩效两个层面进行理解和定义。“政府绩效管理”是上级政府与下级政府之间、政府与其所属部门之间、政府部门与内设机构之间、政府部门与其所属工作人员之间通过绩效协议而实施的双向互动式的管理活动的总称。如图1所示。

图1绩效管理体系示意图

关于绩效管理的界定，著名学者雷德拉普（Bredrup）给出了解答：“绩效管理是由绩效计划的制定、绩效政策的实施、绩效过程的评估、绩效结果的反馈以及绩效结果的应用与改进所构成的有机整体。这些活动便构成了绩效管理体系。”[3]我国学者范柏乃在理论分析与实践引证的基础上也对绩效管理予以界定：“绩效管理是利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并且报告其结果与目标符合的程度的管理系统。”[4]

二、实践中的偏差及其表现：G省绩效管理试点工作进展的案例分析

G省作为2011年监察部指定的绩效管理试点工作省份，在2012年1月份印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的通知》，积极推行和认真部署绩效管理试点工作。研究者通过对G省绩效管理试点部门——省地税局、省国土资源局等进行实地调研和访谈，结合科学的绩效管理体系理论，对一年多来G省绩效管理试点工作的行为过程与实施情况进行全面的审视与分析，发现绩效管理试点工作开展过程中与体系化要求相比存在着诸多偏差。

1.绩效目标不科学，量化的制度和机制不健全，造成绩效考评工具的中空，从而导致绩效评估实施中存在严重的形式主义现象。[5]绩效管理目标的制定缺乏科学合理的论证，特别是缺乏对绩效管理对象、绩效管理执行者等主体特征的考虑，实践中，大多数的绩效考评还是按照传统的金字塔式科层制流程进行的，绩效考评形式化现象严重。导致绩效考评流于形式的因素很多，诸如考评形式单一、考评工具不合理及考评目标缺乏清晰可量化的指标等。以G省环保系统为例，污染物排放总量的控制量评估指标是由国务院、环保部等上级部门共同确定的，下级环保部门在指标的制定过程中没有实质性参与权，这导致无论指标是否科学合理、是否适合本级的实际情况，下级都必须执行，地方环保部门因此缺乏工作的动力和积极性、创造性，所谓的试点工作的实施也只是为了草草完成上级交代的任务，形式化严重。[6]

2.绩效目标（计划）执行不力。绩效目标（计划）的执行是绩效管理循环体系中耗时最长也是最为关键的一个环节，直接影响着绩效管理的成败。绩效计划的执行不力一方面表现在执行的“同形化”现象严重。按照绩效管理评估本身的规律，以及“试点”工作本身的性质，在缺乏科学合理的程序和方法时候，模仿与复制往往是各个单位为了完成指标和任务，达到上级制订的目标的唯一快速途径。这种学习、模仿甚至是复制在公共管理学科中通常被称为“同形化”。[7]在G省绩效管理试点工作开展过程中我们看到，有些部门从绩效工具的选择、绩效实施机构的设立、绩效评估指标的有效性和科学化、绩效目标等方面都具有高度的“同形化”特征，如表1所示。但是，“同形化”在短期内收到立竿见影的效果的同时，与现代绩效管理本身的功能和预期目标却不相吻合，从长远来看，甚至会阻碍绩效管理的良性运行和应有效果。另一方面是执行的领导组织机构不力，导致形式主义现象严重。绩效试点工作开展以来，G省及其各试点单位都建立了政府绩效管理工作领导小组，制定了相应的工作机制，明确负责领导、牵头部门和具体工作人员，同时也组织监察机关开展绩效管理监察工作。但这种自上而下的执行机制没有脱离行政机构体系中根深蒂固的形式主义的窠臼。这种组织领导模式和执行机制由于没有具体的、实体性的机构负责和权力保障，因而缺乏相应的执行力和约束力。同时，我们也看到，绩效管理试点单位工作的开展依然按照传统科层制的权力流向，盲目、机械地在自上而下执行政策。虽然有的也有相应的绩效考核目标，也落实了相关的考核步骤和责任人，但并没有按照绩效管理的体系化要求，对考核主体——政府的层级进行科学分析与分解优化，没有将考核指标分解到每一个具体的考核层级和对象，导致考核的“空传”现象严重，制定的目标和程序无法有效执行，如图2所示。

图2G省财政厅绩效评估实施的组织架构

3.绩效评估体系不健全，评估过程中合作机制不完善，导致绩效评估实施过程的“碎片化”现象严重。绩效评估体系不健全已是当前绩效评估工作中的顽疾。从G省绩效管理试点工作中可以发现，无论是国土、地税还是环保部门绩效管理试点工作考核实施细则中的绩效评估体系都存在着诸多不合理因素，最突出的表现就是缺乏科学合理的绩效考核指标体系。此外，由于绩效评估实施过程中涉及到各个评估主体、评估对象合作机制不健全，直接导致绩效评估呈现出严重的“碎片化”现象。“从管理分工的视角来看，我国的每一项制度地实施，包括绩效管理的推进，必然要求试点部门之间、决策机构与执行机构之间都要保持良好的互动与合作，这是由我国行政管理体制条块分割的多重属性和层级治理的复杂性所决定的。”[8]而实际案例调查中发现，G省绩效管理试点工作的实施过程中，各个试点部门之间缺乏明

确的沟通交流机制、缺乏上下、左右的协

表1G省地税系统绩效管理试点工作实施情况

资料来源：以G省财政厅调研及访谈资料为基础绘制

调与配合机制，“孤岛”现象比较明显。

4.绩效沟通渠道不畅，反馈机制不足，导致绩效管理的结果与目标分化。绩效沟通和绩效反馈是评估主体与被评估者双方就绩效结果反映出的问题以及绩效评估机制本身存在的问题进行的实质性的双向沟通和交流，旨在找出应对之策，实现绩效管理的目标，因此说，绩效反馈是绩效管理的核心。缺乏持续有效的绩效沟通和反馈，会使绩效管理粗犷化，逐步向简单的绩效考核模式演变，即走向“量化——考核——奖惩”的简单狭隘模式，在应用中如果忽视对绩效执行的动态跟踪，难免导致绩效管理流于形式，绩效改进收效甚微。从G省以及各部门绩效管理试点工作的方案看，都缺乏绩效沟通和绩效信息反馈的详细规定。下级在面对未能完成绩效目标规定的硬性任务时没有合理的解释机会和顺畅的沟通渠道。在访谈中，一些部门负责人就环保绩效考核表达了自己的看法：“‘十一五’期间由于多为工程性减排，央企凭借资源优势必然能够完成减排目标，自然，他们的绩效考核成绩当然比较好，而我们地方政府没有那么大的资源优势，没有必要和央企设置一样的减排指标，否则我们肯定无法去执行的。但是，指标就在那，完成完不成都要执行，完不成任务就是你的错，也没有解释的机会，所以我们只能硬着头皮去生拉硬扯的执行。”

5.绩效激励机制不健全，绩效结果应用不佳。绩效管理能够真正实现预期目标的前提和基础是评估的结果可以真正用于提高政府工作绩效，改进提供公共产品和服务的质量、改善政府形象。奖惩不明确、评估结果的公开、透明程度不足、无明确的运行机制确保可以有效利用考评过程中发现的问题和改善建议去优化政府流程，这些问题最终将会使得绩效评估仅仅停留在最初级打分式的评价阶段。在案例中，从目前掌握的资料来看，G省各个试点单位的评价结果都不够公开、透明。具体来讲，评估结果都没有对社会公开，只有极个别部门如省财政厅在政府内部进行了公开，其它部门只供相关较高层领导查看，直接影响了绩效评估结果的运用和实际效果。

三、偏差矫治的理论思考

基于以上分析，为对我国各级政府绩效管理从目标设定、职能界定、绩效体系的构建、组织领导建设和方法的选择等方面进行有效完善和改进，提高绩效管理的科学性和可行性，实现中国特色的绩效管理体系化建设，笔者提出以下理论思考：

1.健全绩效管理目标的制定流程，合理确定绩效评估目标。绩效目标是绩效管理的首要环节，是整个绩效管理的起点。绩效管理目标除了包括明确具体的绩效要求之外，还包括明确严格的产出和结果评估措施。其次，绩效管理整体目标的确定与分解需要多元化主体的共同参与和讨论，以确定合理的绩效管理目标和任务，并通过指标和目标值层层分解的方式将绩效管理的整体目标逐层传递给下级。再次，绩效计划应该对绩效管理做出全面细致的规定，以确保绩效管理的每个部分职责都可以考核和监督。

2.合理界定政府职能，厘清政府责任，避免“同形化”倾向。政府职能的合理性，工作分析的科学性是确定政府绩效目标、构建科学的绩效评估指标体系的前提与基础。否则，就容易本末倒置，把本应该纳入绩效考评的关键组织、部门、岗位排除在考核之外，反而把不相关、不重要、与考核主体有利益关系的岗位与部门纳入考评范围，造成岗位职责不明晰、考评目标千篇一律，导致严重的“同形化”现象。因此，构建科学合理的绩效考评体系首先要在明确考评目标的基础上，理清要考核的部门、岗位及相应的职责，再根据考核的具体指标层层分解，步步推进（如图3所示）。

图3部门-岗位-职责任务分解说明图

其次，切实加强组织领导建设，避免执行上的形式主义。实践表明，一项政策的实施能否起到应有的效果，关键在于有效的执行，而执行能否有效取决于是否有一个功能完善、结构合理的组织领导机构。因此，绩效管理体系化中的重要一环就是建设一个强有力的组织领导机构和日常工作机制。一般来讲，组织领导体制及工作机制的建设首先要明确绩效评估执行主体、负责领导、执行机构及确保政策实施的常设联络机构及其负责人，确保从绩效目标的制定、组织到实施的全过程都能责任到人，提高绩效组织的科学性和有效性，避免执行中大而化之的形式主义。此外，如果没有监督，任何的执行都可能会走样、变形，因此，我们在落实绩效管理实施的有效性的同时，必须强化由内到外的全方位监督，发挥现有的监察机构的监督职能，开展有效的绩效管理全过程监察。

3.健全绩效评估体系，完善绩效评估工作制度与机制。首先，需要完善绩效管理政策制度建设，保障绩效管理执行的有效性。目前，比较成熟的做法是通过科学的岗位、职责和工作分析制定与绩效管理体系相关的《岗位责任说明书》《绩效管理实施条例》及《绩效管理考评指标体系》等规范性制度与文件，为绩效管理体系化和标准化保驾护航。其次，科学合理的绩效评估制度和体系是严格根据制定的岗位履职目标和工作绩效相对应的原则构建的。虽然政府绩效管理在不同国家、不同地区甚至不同部门都有不同的称谓，但正如蔡立辉教授所言，“绩效管理无论叫什么，都离不开明确的绩效目标、健全的领导体制和工作机制、科学的指标体系以及运用合理的评估工具对评估对象的工作业绩和岗位责任履行情况进行全面地、综合地评估等基本内容。”[9]最后，要加强合作，特别是绩效评估实施过程中所涉及部门间的合作，积极拓展构建多主体参与式的绩效评估模式。所谓部门间的合作缘于专业化分工所带来的碎片化，而部门之间的合作的兴起正是为了弥补这种“孤岛”现象所带来的缺陷，通过资源的优势互补，实现资源配置的“帕累托”最优。[10]以G省国土部门为例，为了提高G省国土部门绩效评价的质效，需要引入多元主体参与评估，实行部门内部评估与公众评估、专家评估等第三方评估主体相结合的多元化、多属性的政府绩效评估管理框架体系。

4.完善绩效信息沟通和反馈机制，促进绩效考评的改进。绩效激励的前提是评估双方之间有效的沟通和反馈。绩效激励的本质也是评估者与被评估者之间就绩效信息持续互动交流的过程。为切实做到绩效评估结果的客观公正，真正促进绩效考评改进，实现绩效管理的目标，必须切实做好绩效信息的沟通和反馈。绩效管理领导机构应将绩效信息根据绩效沟通和反馈的相关流程，在绩效沟通和反馈机制的指引下，具有选择性地反馈给被评估对象。

5.重视绩效考评结果的应用，强化绩效考评的激励与约束效用，充分发挥绩效考评的引领和导向作用。实践经验表明，绩效考核能否实现既定的目标，关键在于绩效考核的结果对考核对象产生多大的影响，是否引起了考核客体的重视并在具体的工作中予以改进。这不仅关系到绩效管理目标能否顺利实现，也关乎政府绩效管理实施的权威性和最终的实施效果。首先，为了使绩效评估的结果发挥功效，必须在绩效考核对象的激励与约束上下功夫。一方面，可以将考核的结果作为被考核的组织和个人进行奖优罚劣、行政问责的主要依据;另一方面，考核结果还可以作为领导干部选拔任用、公务员职务晋升的补充条件，增强选拔干部的科学性和全面性。其次，政府绩效评估结果的应用不仅要与政府组织与个人的激励与问责有机结合，强化政府责任;更要将考评结果与财政预算的改善、公共服务提供的质量、部门之间合作的有效性及政府财政政策等公共政策的效能结合起来（如图4所示）。这样才能反映出政府绩效评估对公共管理实践活动的导向性作用，体现政府绩效评估活动及其评估结果的权威性。

图4政府绩效评估结果运用

四、余论

绩效管理是当代世界公共管理学界和实践界的前沿课题，也是政府治理创新的有效工具。开展绩效管理试点工作，推动绩效管理的体系化、制度化建设已成为当前中国政府治理模式创新与治理能力现代化的重要选择。本文以G省绩效管理试点工作为研究案例，对我国绩效管理试点工作存在的偏差和问题进行了初步探索性研究。笔者研究发现，我国当前绩效管理体系化尚未真正落实，与之相关的绩效目标设定尚不合理、绩效目标（计划）执行不力，绩效评估体系不健全、绩效沟通渠道不畅、绩效激励机制不健全等仍然是阻碍构建现代绩效管理体系的主要因素。诚然，绩效管理体系化建设作为一项复杂的系统工程，涉及到绩效管理主体、客体及众多协调部门，为此，笔者借鉴国外绩效管理体系科学化的经验，结合我国的实际情况提出了绩效管理建设应该从绩效目标设定、政府职能界定、绩效体系的构建、组织领导建设和考评方法的选择等方面进行有效完善和改进，提高绩效管理的科学性和可行性，实现中国特色的绩效管理体系化、制度化建设。

当然，绩效管理试点作为推进绩效管理科学化、体系化、制度化建设的一项尝试，对我国责任政府、法治政府和透明政府的建设具有举足轻重的作用。但是囿于试点才刚刚起步，一些试点省份和试点部门由于各种原因尚未全面实施，加之绩效管理考核本身的复杂性和灵活多样性的特征，想要以点概面、以局部窥全局，还需要对实施的主体和客体进行全面、系统和科学的调研论证，而这在短时间内显然是无法企及的。接下来，随着绩效评估试点工作的深入推进和实施，可以对试点的省份和部门进行跟踪调查，采用更加科学合理的评估工具和方法对绩效评估的试点工作进行横向、纵向的比较研究。比如可以采用国际上比较流行的“元评估”方法对试点部门和非试点部门进行横向的比较研究，对试点的省与省之间、部门与部门之间也可以进行横向的比较研究;还可以采用比较成熟的“平衡计分卡”方法对某一个省份和某个部门进行比较细微的、系统的研究等。总之，我国政府绩效管理体系化的构建与完善需要从领导体制、工作机制、考核方法、考评工具等方面进一步进行理论与实践研究，进而逐步构建起现代化的绩效管理制度框架和绩效管理体系，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。

参考文献：

[1]刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法[M].北京：机械工业出版社，2003∶15.

[2]新华网授权发布：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[EB/OL].（2011-3-16）. http：//newsxinhuanetcom/politics/2011-03/16/c_121193916htm.

[3][美]Harald Bredrup.Performance Measurement Systems[J].Performance Management，2010∶35-59.

[4]范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海：复旦大学出版社，2007∶14.

[5]吴旭红.我国绩效管理试点政策评价：一个分析框架——以广东省地税部门为例[J].甘肃行政学院学报，2012，（12）.

[6]倪星.政府合法性基础的现代转型与政绩追求[J].中山大学学报（社会科学版），2006，（4）.

[7][美]Pushkala Prasad﹒Anshuman Prasad. Stretching the Iron Cage：The Constitution and implications of Routine Workplace Resistance[J].Organization Science，2000，11（4）.

[8]蔡立辉，吴旭红，包国宪.政府绩效管理理论及其实践研究[J].学术研究，2013，（5）.

[9]蔡立辉，颜海娜.澳门公务员工作表现评核制度研究[J].学术研究，2007，（5）.

[10]孙迎春.国外政府跨部门合作机制的探索与研究[J].中国行政管理，2010，（4）.