进展缓慢，智慧城市哪里受阻？

张军红　陈晨

4月7日，住建部和科技部联合发布了第三批国家智慧城市试点，确定了84个2014年度新增试点和13个扩大范围试点。这是自去年8部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》之后，部委之间的首次合作。加上之前两批的193个城市，截至目前，我国智慧城市试点已近300个。

数量在增加，质量究竟如何？去年，国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁就曾对此表示过担忧，“现在中国几百个城市都在做智慧城市，世界上只有中国政府才有这么大魄力，但是一定会做差。”《经济》记者在调研中也发现，推进缓慢已经成为了试点通病，按照创建任务书中3—5年的建设周期，今年开始各试点城市将陆续进入验收阶段，只有切中病灶要害，城市才能少走弯路，交出满意答卷。

先申报后规划存弊端

安徽省阜阳市太和县是第三批的新增试点之一，5月14日，在历经了10多个小时的车程之后，《经济》记者终于来到这座小城，一同前来的还有上海益邦智能技术股份有限公司（以下简称“上海益邦”）的5人团队，他们此行的目的是与太和有关领导讨论该县智慧城市的总体规划和顶层设计。

“这些在试点申报时不就应该具备了吗？”记者问。

上海益邦市场部总监闵钰告诉记者，制定一个完整的总体规划和顶层设计大概需要4—6个月的时间。而纵观三批智慧城市的申报过程，从下发申报通知到申报截止，这期间留给城市的时间并不充裕：首批试点的申报时间为40天；第二批为59天，第三批为40天。要在不到2个月的时间里完成至少4个月的工作量，对于大多数城市来说是不可能的。目前该公司共参与了上虞等十几个城市的总体规划，也都是先申报后规划。“我们每天要处理很多事情，虽然并不复杂但很占用时间。”太和县信息化工作办公室主任陈晓东告诉记者，智慧城市虽然与信息化部门的业务有一定交叉，但大部分内容还是比较陌生的。于是很多城市选择了向规划类企业购买服务，委托他们进行规划。

然而这些专业的企业就真的能游刃有余吗？住建部一位主管领导曾在一次内部试点培训会上指出，首批智慧城市试点申报时，存在多个城市申报材料相同的情况，有的城市的申报材料上甚至写着其他城市的名字。这其中折射出来的问题显而易见，部分企业制定规划时，并没有进行实地调研，而是想当然地胡编乱造，甚至一稿多用，骗取服务费。另一方面，城市为了能够在规定的时间内及时申报，不但对企业的此类做法听之任之，甚至还省掉了验收环节，结果反倒弄巧成拙，得不偿失。

即便侥幸过关，这种规划也会给城市的后期建设埋下很大隐患。但当谈及规划的实操性时，闵钰则表示理想很丰满，现实很骨感。

“他们毕竟没有参与过实际的项目建设，说白了也是纸上谈兵。”因此在讨论过程中，陈晓东对于上海益邦提出的建设项目也并不是全盘接受。“我们应该从已经在做的、有一定基础的、投入资金不是很大的项目入手，这样才能落地，才能不半途而废。”

陈晓东的另外一个顾虑是，现在很多规划类企业都有自己的产业合作伙伴，“估计是他们能够做这个事”，而不是从太和的实际去考量和规划。“交通一卡通项目对我们来说意义就不大，太和县城就这么大，办公区也比较集中，骑电动车、自行车就可以到达，而且我们的公交车也还没有全覆盖，在这上面投入上千万不划算。”

但是也有些项目是他推不掉的。“在省里和部里听审时，专家说太和是农业大县，智慧农业一定要提。但是目前在这方面我们也做不了什么，一方面投入太大，产出比较低，投1000万去规划一亩地，就算它产量达到5000斤也没有用；另一方面，样板的可推广性和可复制力不强，我们不是在搞科研，项目既要切实可行，还要考虑到财政在推广上的实力。”即便如此，太和的创建任务书里还是出现了“智慧农业”项目。

“先申报后规划”的另一个弊病就是规划久拖不“制”。威海市经信委一位负责人坦言，当前威海智慧城市建设面临的最主要的问题就是规划和顶层设计的缺失。“顶层设计我们实际上是有的，但一直没有形成文字。理想状态下我们应该有一个科学的指导纲领，但是考虑到智慧城市是个新概念，涉及的面也比较广，我们对它的把握也不是很全面很深入，所以并不敢轻易地去编制规划，也不确定是否能做好。”

上海益邦执行总裁陆贤也表示，三批试点城市中有顶层设计的并不多，“很多试点把智慧城市手册改一改就作为城市的顶层设计，尤其是第一批的很多城市甚至都还没有开始建设。”

“首批申报时大家都认为会有资金支持，所以都争破头了去报。”一位不愿具名的官员告诉记者，现在资金已经成为我国各项试点申报的最大动力。上述住建部负责人也曾表示，住建部首批试点数量原计划为40多个，但因各城市“热情”很高，无奈最后以92个收场。但是出乎意料的是，住建部并没有采取传统形式上的财政支持，而是以金融机构授信代之，并且条件严苛，部分试点也就失去了创建的动力。

职权交错试点中的试点难自主

纵观三批智慧城市试点，这其中既有地级市、县级市，也有城区、开发区、镇等行政区域。从前期计划来看，开放地选取试点不仅有助于城市和城区灵活地运用智慧城市相关技术和理念，也可以在财政吃紧的情况下分块创建智慧城市，并在统一的框架下进行整合。

然而，众所周知，智慧城市良好发展的重要先决条件就是“一把手工程”，所谓的“一把手”即为能够协调各部门人员、调配各部门资源的城市领导，这样才能避免条块分割、难以整合的问题。但对于自主权较低的区级政府而言，其绝大多数情况下需要接受上级部门也就是市政府的监管和指导，在试点创建过程中无权随意调动各单位，也难以形成有效合力进行统一协调，更无法达到分块创建的目的。

以大同市城区为例，作为大同市政府的所在地，大同市城区政府与大同市政府的职权在此互相交织，城区政府在调动各单位资源时就会异常困难。“城区政府甚至连个井盖都调动不了，因为它归市政府管理，我们没有这个权限。”大同市城区政府数字化中心主任赵佃富在接受《经济》记者采访时说。

当地一位主管信息工作的官员告诉记者，山西省住建厅的有关领导到大同考察时也曾讲过，创建智慧城市需要市政府来牵头，仅靠城区自己的力量很多事情都是难以推进的。赵佃富也表示：“通过几年的发展，我们意识到想要在城区发展智慧城市，就必须在全市的大局中发挥好自己的作用。虽然目前城区在一些方面，尤其是数字城管方面做了有益的尝试，跑在了前面，但是从大同整体智慧化发展，尤其是信息接口、审查标准等来看，还是需要市政府统一协调。”

据记者粗略统计，排除掉开发区、新区和服务区，在三批国家智慧城市试点中，像大同城区这样的区级试点已超过40个，而其中很大一部分都出现了城区与城市同为试点的情况。

临设机构难跨部门“高墙”

随着试点的确立，各“智慧办”和“工作领导小组”也相继成立，并由城市一把手兼任主任、组长，成员也多为相关部门的主要负责人。不难看出，这些组办的组建目的是为了解决跨部门合作的难题，但因此类机构并非常设单位，也没有实权，各成员单位参与度不高，在实际工作中不免形同虚设，所起到的作用也微乎其微。

大同市城区一位经信部门的官员告诉记者：“虽然我们是经信口儿的，也是智慧城市创建小组的成员单位，但在具体工作上，我们参与的并不多。”

“智慧办虽然是经信委、财政局和住建委3家牵头成立的，但日常工作都是经信委在做，我们人手少，事情多，时间并不充足。”威海市经信委信息化推进科科长徐连敏表示，智慧办每年会开3—5次会议，年初一次，年终总结一次，日常有些重点项目也会协调，但距最初的期望还相差甚远。

“智慧办不是实编单位，不管是落在经信口还是建设口，毕竟只是代表一个部门，与其他平行单位级别是一样的，这样就很难推进工作。”威海北洋电气集团股份有限公司（以下简称“北洋集团”）相关负责人一语中的。

“一件事情搞一个议事机构，三个人做三个人踢皮球，两个人做两个人踢，一个人没得踢了就只能自己做了。这种情况不仅我们这个地方有，全国都存在。”太和一位负责人如是说。

《经济》记者在威海调研时就曾经历过此类情况。“你们联系北洋集团了吗？他们了解的情况更多一些。”当记者按照创建任务书联系到威海市住建委相关负责人时，该负责人如是说。

作为智慧威海的运营方和项目主要建设方，上述北洋集团负责人告诉记者，“一些由各部门负责的项目我们甚至都不知道真实的进展情况。2014年度的自评价报告是根据《威海市经济和信息化委员会关于2014年智慧城市建设情况和2015年工作计划的报告》填报的，内容他们也不会核实。”

对比威海市2013年度和2014年度自评价报告，记者发现其中多个项目存在矛盾和不实的情况。例如2014年度自评价报告中，城市公共基础数据库项目的总体完成进度为80%，其4个子项目的完成进度却分别为80%、70%、70%和75%，明显与总体完成进度不符；有的项目甚至出现两年阶段成果相同，但后一年的完成率大幅度高于前者的矛盾。

“只有主要领导重视，项目才能推进得好。”北洋集团该负责人总结道，“威海市民网项目之所以能做起来，主要原因是市领导重视。市长亲自推动并安装了APP，首批上线之后，每天查看，哪个地方有问题，哪个部门没接进来，都会关注。”据他介绍，2014年启动至今，威海市民网已经接入了38家单位，基本上覆盖了主要业务部门。

对此，太和县也深有体会。“申报之前，太和县常务副县长刘牧愚主持召开了一次智慧城市申报启动大会，各委办局领导都参加了。后期调研时，各单位总体来说还是比较配合的。如果一把手不出面整体把控协调，有些事情很难去推进。”闵钰说。

商业模式不足，存在融资困局

“搞智慧城市建设是件很烧钱的事。”一位试点相关负责人在接受《经济》记者采访时说道，“从今天的发展趋势上看，智慧城市的创建需要多元化的渠道来筹集资金，仅依靠财政是很难解决的。从城市的长远发展看，无论是添置设备、整合数据、统一端口还是选择购买服务、融资租赁等，都将会是一笔很大的投入。”记者在调研中也发现，即使是在PPP等创新融资模式被大规模推广的今天，资金依然是地方政府在创建智慧城市时迫切需要解决的问题。

目前，智慧城市的创建资金来源主要有3个方面，一是政府投资，这些投资主要集中于智慧城市相关的基础设施方面；二是企业投资，鼓励其在多个领域参与地方城市建设，PPP模式就是典型案例；三是金融机构贷款，2013年国开行宣布在“十二五”后的3年内，提供不低于800亿元的投融资额度支持中国智慧城市建设。

从表面上来看，多渠道的资金来源可以有效解决地方政府建设智慧城市的资金问题，然而其可行性却在记者调研中变得愈发模糊。

“现在政府的资金不宽裕，这是业内共识。”上述北洋集团负责人告诉《经济》记者，“前几年，地方政府多少都有一些债务，而智慧城市建设尤其是创建初期更是需要大量的资金来启动项目，也正是这两方面原因让很多城市在创建之初就感觉十分艰难。”

谈及太和资金问题时，陈晓东也直言“困难”，“智慧城市建设的最大问题就是资金、融资，没有钱根本没有办法做这个事情，特别是建设初期，各个项目都需要钱。”据了解，太和智慧城市建设预计总投资14亿元，财政投入约为20%—30%左右，即2亿—4亿元，主要用来建设基础设施、公共信息平台、数据库建设等社会效益较小的项目。而对于剩下的70%—80%的社会资本，陈晓东坦言他心里也没底。

从信息化角度来看，无论是后台数据机房的建设，还是各部门数据的整合，或多或少都会涉及信息安全与保密问题，这也是大部分企业难以参与其中的原因之一。上述北洋集团负责人告诉记者：“有些行业是不允许企业进入的，比如公安、税务等，不过随着政策的引导，一些部门也在放开部分共享权限。对于威海市公安部门，我们就通过建立专线设备机柜实现了安全数据整合。”

即便有了政策支持，一些纯公益类或回报周期过长的项目依然很难吸引企业，并且多数城市在申报试点时也没有对融资模式进行详尽规划。一位参与过第三批智慧城市试点评审的投融资专家告诉记者：融资模式考虑周全了，也难保在申报过程中不会突发变数。上述太和负责人告诉记者，在投融资方案的第一稿中，太和财政投入比原为70%，但因财政投入过高被“打”了回来，之后缩减到了现在的20%—30%。

最后一条资金渠道——贷款似乎也没有完全满足地方城市的需求。记者从国开行了解到，只有少数试点城市申请到了智慧城市的专项贷款。一方面地方政府着急用钱，另一方面国开行有钱却贷不出去，究其原因，陆贤告诉记者，“国开行所提供的800亿贷款属于低息贷款，低息也就意味着更高的门槛和更严格的审查过程，对项目情况、地方政府财政收入、偿还能力等条目的要求较高，多数试点无法达标，只能转而寻求其他融资方式。”此外，过多贷款隐藏的债务风险也是地方政府没有采取大规模贷款创建智慧城市的重要原因。