罗湖社区“活化赋权”试验

罗苗

罗湖区的活化赋权改革是一项兼顾形式与内容的适度让权改革。它至少包含三项基本内涵：赋选票、赋能、赋权。

罗湖区是深圳的中心城区之一，是深圳经济特区最早开发的城区，从某种意义上讲，它是中国改革开放的缩影。罗湖区下辖10个街道办事处，115个社区居委会，83个社区工作站。2015年5月，罗湖区的“活化赋权”社区治理法制化建设创新经验，获评“2014年度中国社区治理十大创新成果”。

那么，罗湖基层治理改革的逻辑和改革的动力机制是什么？目前已经取得的改革效果有哪些？是否存在罗湖经验与罗湖模式，未来可否在全国进行推广？这些都是值得深思的问题。

依法归位

依法归位是罗湖区基层治理改革的逻辑起点。那么，改革是让谁回归到何种位置呢？

深圳市推行“居站分社”社区管理体制的改革长达十年，“两级政府、三级管理、四级网络”的模式已经暴露出了诸多问题，在大量的社区行政资源向社区工作站倾斜之后，社区工作站不堪重负，同时社区居委会原本法定的自治、协助和监督等功能难以有效发挥，社区居委会被逐渐边缘化。社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心、业委会和社会组织等权责不清，相互关系难以协调。

2014年上半年，罗湖区民政局牵头，对罗湖辖区的社区综合党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心的实际工作职能进行系统调研。罗湖区民政局一共组织了五个调研小组奔赴21个社区调研。最终的调研结果显示：罗湖辖区仅一个社区工作站要承担10大类88小项工作事务，承担各级检查考核评比64项，建立电子台账98项、纸质台账90项，各类盖章证明事项112项，同时，在社区挂牌的各类临时机构至少有45种。

调研之后，罗湖区依据《城市居民委员会组织法》等70多部法律法规，对社区中的七类重要组织——社区综合党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心、社区社会组织、业委会和社区服务机构等分别在社区建设中发挥的功能进行重新定位，同时，罗湖区制定了8份工作清单。其中，社区综合党组织6项工作职责，社区居委会13项工作职责，社区工作站11项工作职责、并协助开展15项工作，社区服务中心16项工作职责。取消了当前社区工作站所承担的80项工作任务，9项考核评比检查任务，25种社区临时性组织机构，22种电子台账，24种纸质台账，取消了11项责任状和65项不应由社区开具的证明，同时，减少50%的社区工作人员，大幅度提高社区工作者的待遇。一系列改革之后，让社区工作站“腾出双手”以便其将更多的精力用在服务社区的基础之上。

十八届四中全会提出全面依法治国，基础在基层，工作重点在基层，推进基层治理法治化是实现全面依法治国的一项基础性工程。罗湖区的基层治理改革的第一步是以依法归位为逻辑起点，这是其在基层治理法治化的重要推进与落实，依法归位的改革即是以《城市居民委员会组织法》等70多部法律法规为改革的法律依据，在社区党组织的领导下，让社区居委会和社会组织等七大类主要社区治理主体重新归位，重新梳理各自的职能与职责。

活化赋权

依法归位是罗湖区基层治理改革的逻辑起点但不是终点，其改革的目的是政府适度让权于社区。以依法归位为改革基础，在社区党组织的领导下，活化居委会，以社区居民议事会为社区决策机构，引导社区居民健康有序地参与社区法治化治理。从政治学的角度理解，权力是一套执行政策和决定的能动的工具。有人发问，罗湖区改革的活化赋权确实是赋予基层社区一套执行政策和决定的能动力量吗？如果是，那么这一系列能动力量又有多大？

罗湖区的活化赋权改革是一项兼顾形式与内容的适度让权改革。它至少包含三项基本内涵：第一，“赋选票”。在社区党组织的领导下，赋予社区居民、社区社会组织选举成立社区居民议事会作为社区决策机构的权利。目前，罗湖区有115个居委会有居民代表10521人及楼栋长11213名。在此基础上，每个居委会选举产生一个21人的社区居民议事会，作为社区公共事务的决策机构，它由居委会主任1名，社区社会组织代表6人，纯居民代表14人组成。

第二，“赋能”。社区居民议事会作为社区公共事务的决策机构成立之后，它必须具备决策能力才可以持续运转，罗湖区从2014年开始举办近30场培训，旨在培养其项目设计能力、规则设计能力、预算编制能力、沟通表达能力、冲突协调能力、活动组织能力和财务管理能力等一系列决策和管理能力，着力提升其议事能力。

“文华十条”是罗湖区在改革实践中探索总结的一套地方版“罗伯特议事规则”，它一共包括十条：第一条，主持中立，主持人必须保持中立和公正，不得就议题发表观点。第二条，起立发言，发言前必须向主持人举手申请，等主持人邀请后，方可起立发言。第三条，面向主持，发言必须首先说“谢谢主持人！”且始终面向主持人发言，不得与其他人直接辩论。第四条，表明立场，先表明立场（赞成、反对、提问等）后解释理由。第五条，不超时，每次发言限时2分钟，每一项议题每人最多发言2次。第六条，不打断，任何人不得打断发言人符合议事规则的发言。第七条，不跑题，议事必须围绕当前议题的利弊进行分析。第八条，不攻击，禁止人身攻击，只能就事论事；禁止质疑动机；不扣帽子，不贴标签。第九条，机会均等，主持人应让议事各方轮流得到发言机会以保持平衡。第十条，服从裁判，主持人必须及时打断违反议事规则的人，被打断者应服从主持人的裁判，马上停止发言。

“文华十条”是罗湖区社区居民议事会的一项重要议事规则。黄贝岭社区的一个社会组织彩霞舞蹈队曾经向社区居委会申请资金11300元，经过提案人陈述、提问、辩论、修正和表决等议事程序之后，舞蹈队的资金提案最终被逐项缩减至2100元。引进规则至社区议事讨论会中，居民议事逐步由最初的脸红耳赤的讨论，转变为理性有序、充分和组织化的辩论。

第三，“赋权”。社区居民议事会作为社区公共事务的决策机构，其真正被赋予的决策权力有多大？在社区党组织的领导下，经过社区居民（代表）会议表决通过，将社区公共事务决策权授予社区居民议事会，议事会不承担消防、城管、安全和计生等行政管理事项，其权利包含：社区基金的使用，社区公益服务项目的设置，社区文艺节目的点菜，社区社会组织项目的申报，环评程序中的居民评议，对区相关职能部门、街道办事处参与社区建设工作情况的“下对上”评议等，同时，参加每一次议事会会议可以享受50元误工补贴。目前，罗湖区将超过6000万元的资金决策权赋予社区居委会，2015年罗湖区将设立1.6亿元“民生微实事”资金，其中大部分项目决策权将赋予社区居民议事会。

罗湖试点的启示与思考

社区作为联系个体与国家的枢纽，在社会生活中占据着重要地位，社会治理体制改革的重点与难点在基层。从某种意义上理解，罗湖区作为深圳改革开放的原点与核心，是中国改革开放的缩影。改革本身是一个在实践中不断进行探索的过程，探索的实质在于不断深化对改革规律的认识，不断增强探索的主观能动性。罗湖区的基层治理改革的切入点在哪里？罗湖区的基层治理改革动力机制是什么？未来它能否持续扎实地推进下去？罗湖经验是否可以总结为罗湖模式，在类似社区治理改革中进行推广？总结并反思以上问题，即是不断增强基层治理改革的主观能动性。

参与和赋权是罗湖改革的基本切入点。参与，一直是政治生活中的一项核心话题，罗湖区政府积极引导并调动社区居委会等自治组织和社区居民的公共参与，目前，其参与的广度和深度已经达到何种程度呢？

政治学者针对微观社会民主理论领域，曾经提出“公民参与阶梯论”：第一阶段是非实质性参与形式，是政府操纵并教育动员；第二阶段是象征性参与形式，是给予信息和政策咨询；第三阶段是完全型公民参与，是合作伙伴、赋权和公民自主式参与。当前我国的公民参与总体处于第一阶段，但是发达地区在基层治理当中已经开始出现一些第三阶段的参与特征。罗湖区当前还处于第一阶段逐步走向第三阶段的转变过程当中。同时，基层群众自治是我国的一项基本政治制度，未来如何有效地把握改革，值得适当反思。

关于赋权和社区赋权，有学者将赋权的实践运用总结为三种方式：组织赋权、雇员赋权和社区赋权。组织赋权是指通过废除规则和其它控制对组织进行赋权。雇员赋权是指通过减少或废除组织内部的层级控制，将权力下放至雇员。社区赋权是指将官僚机构的权力交给社区，意味着将公共组织对决策与资源的实质性控制权力转移至社区。政府向社区赋权的同时，应该处理好从服务到赋权的过渡，政府也许不再直接向社区提供服务，但是政府仍然必须为满足社区居民需要负责。

罗湖区的“活化赋权”具备社区赋权的特征，它意味着政府将更多的公共决策资源转移至社区，重塑社区治理的公共精神，它为推动居民自治搭建了社区居民议事会这样一个社区常设议事机构，又引导其建立脱胎于罗伯特议事规则的本土议事规则。同时，又赋予社区居民议事会对区职能部门和街道办事处等在社区履行的工作情况进行评议，这是区政府主动将部分公共决策资源适度转移至社区，符合基层社会治理与基层协商民主改革的基本逻辑。

依据改革的权力运行方向，改革的动力机制一般可以大致归纳为三大类：“上级驱动”、“基层推动”和顶层设计与基层探索的良性互动。罗湖区委区政府在改革中发挥了主要的推动作用，从顶层设计出发，主动调整结构、改变功能、整合资源和理顺关系。当前，罗湖区基层治理改革的动力机制主要是来自“上级驱动”。

浙江省杭州市上城区的社区治理，亮点在于以社区需求发现为内驱力、公益创投为外动力，助推社区社会组织成长，大力建设专业学习型和本土实践型社会工作专业人才队伍，提高服务居民需求的能力，推进多元主体共同治理。从短期来看，上城区“两力”的提出者和推动者当然是政府，属于顶层设计范畴，但是从长期来看，上城区的改革动力机制更容易寻找到一种顶层设计和基层探索良性互动有机结合的长效动力机制。

从改革的内驱力来看，社区需求是地方政府的一般内生动力机制，各地都比较容易把握，但是公益创投这一外驱动力则与地方经济水平等经济因素紧密相关。深圳市是我国首个经济特区，发展公益创投推动社会组织在基层治理改革中发挥作用同样具备一定的优势。罗湖区的基层治理改革可以做足顶层设计文章，但是不可以过于依赖顶层设计，未来应该激发基层探索活力，推动顶层设计和基层探索良性互动。

（作者单位：深圳大学当代中国政治研究所）