2015：积极的财政政策更加积极

郭庆旺

伴随着新预算法的实施和预算方法的变化，地方政府可以腾出更多的债务资金用于其他急需支出、重点民生支出事项。

今年的积极财政政策围绕“打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务‘双引擎’”发力。

虽然2015年赤字率将提高到2.3%，但从财政赤字的国际经验、国债负担率，以及积极财政政策的作用手段、实施效果来看，我国的财政风险是可控的。

近年来，受全球经济持续低迷的影响以及国内经济结构调整战略的实施，我国经济增长呈现出明显放缓的态势，步入了一个中高速增长的“新常态”。在实际经济增长率由2010年的10.3%下降到2014年的7.4%，特别是2015年面临较大的经济下行压力、经济运行变得更加复杂的情况下，要保持国内生产总值增长7%左右，积极的财政政策如何更有效地发挥作用，成为社会各界关注的焦点之一。在此背景下，《政府工作报告》明确提出，“积极的财政政策要加力增效”，实现“既扩大市场需求，又增加有效供给，努力做到结构调优而不失速”的目标。

财政赤字率是衡量积极的财政政策扩张力度的一个重要指标。自2010年以来，我国一直在采取适度扩张的财政政策——赤字率在2012年为1.5%，2013年和2014年均保持在2.1%，2015年赤字率将进一步提高到2.3%。当然，现实赤字率由于包含了经济波动的影响，并不能非常准确地反映出财政政策的扩张力度，而结构性赤字率——剔除了经济周期影响的赤字率是更为科学的反映财政政策态势的指标。根据测算，自2010年以来，我国结构性赤字率也一直保持着不断增加的趋势：结构性赤字率由2010年的1.27%持续提高到2014年的2.03%，2015年预计将达到2.24%。由此可见，积极财政政策的扩张力度相对较大，而且体现出渐进增强的特点。

2015年积极财政政策的扩张性不仅体现在赤字率特别是结构性赤字率的提高上，而且还体现在支出强度的进一步加大上。根据2015年财政预算报告和财政部新闻发言人公布的预算信息，在今年的支出安排中，还额外安排了符合新预算法规定的、不计入赤字的两项支出：一是中央财政动用以前年度结转资金1124亿元，以扩大支出规模；二是增加安排地方政府专项债券1000亿元并纳入地方政府性基金预算管理，主要用于有一定收益的公益性项目建设支出。

此外，在我国地方政府承担较多支出责任且又是经济增长重要推手的情况下，加大地方支出力度或减轻地方支出压力，无疑是增强积极财政政策支出强度、稳定经济增长的有效途径之一。今年，伴随着新预算法的实施和预算方法的变化，地方政府可以腾出更多的债务资金用于其他急需支出、重点民生支出事项。比如，地方一般债务也可实行余额管理，从而使地方政府可用债务资金增加1714亿元；又如，“财政部已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券”，而政府债券利率一般较低，可使地方政府一年减少利息支出400亿至500亿元，这些节省出来的资金可用于加大其他支出。

今年的积极财政政策围绕“打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务‘双引擎’”发力。为了“打造大众创业、万众创新”引擎，继续实行结构性减税和普遍性降费，进一步减轻企业特别是小微企业负担。为了增加公共产品和服务供给，在压缩一般性支出、严格控制“三公”经费预算的同时，2015年安排中央基建投资4776亿元，不仅比上年增加200亿元，而且投资结构进一步调整优化，主要用于国家重大工程、跨地区和跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目；同时，进一步加大了政府对教育、卫生、社会保障、保障性安居工程等方面的投入。

虽然2015年赤字率将提高到2.3%，但从财政赤字的国际经验、国债负担率，以及积极财政政策的作用手段、实施效果来看，我国的财政风险是可控的。尽管如此，我们也必须清醒地认识到，我国经济步入“新常态”，特别是考虑到当前和未来一段较长时期内我国的主要战略任务是促进经济转型升级、实现创新型增长方式的转变，因此财政政策应保持适度的扩张性，决不能忽视财政政策的可持续性。首先，我国政府债务特别是地方政府债务规模增长过快，财政安全存在较大的潜在风险，这决定了财政政策的扩张空间较为有限。其次，我国道路交通等基础设施业已实现了跨越式发展，大规模基础设施投资的边际收益开始递减，因此，以大规模基础设施建设为主要载体的扩张性财政政策的有效性将会大打折扣；虽然今后一段时期政府在基础设施、公用事业等领域尚需保持一定规模的投资，但“政府不唱‘独角戏’，积极推广政府和社会资本合作模式”，否则，积极的财政政策虽“加力”了，但无法“增效”，财政风险也会加重。

（作者系中国人民大学财政金融学院院长）