立法调研回应科创中心的呼唤

翁佳

编者按：建设具有全球影响力的科技创新中心是国家战略需要，更是上海实现转型升级的重要内涵。5月25日，中共上海十届市委八次全会审议并通过《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，提出“两步走”规划，到2020年前，要形成科技创新中心基本框架体系；到2030年，要形成科技创新中心城市的核心功能，并在体制机制、人才机制、创新环境和重大布局等方面作出部署。为发挥法治保障作用，确保重大改革于法有据，市人大常委会将“建设具有全球影响力的科技创新中心相关法规”列入2015年度立法计划重点调研项目，有效对接科技创新中心建设立法需求，积极完善本市科技创新法治体系。

建设具有全球影响力的科技创新中心是国家战略需要，更是上海实现转型升级的重要内涵，人大在其中要发挥法治保障作用，让重大改革于法有据。年初，市人大常委会将“建设具有全球影响力的科技创新中心相关法规”列入2015年度立法计划重点调研项目，作为市人大常委会今年的一项重点工作。为此，常委会专门成立立法调研组，由常委会副主任钟燕群任组长，教科文卫委组成人员、部分市人大代表任组员，并数易其稿，形成立法调研方案，明确立法调研指导思想、调研重点以及调研方法。

对接需求——完善科技创新法治体系

市人大常委会开展调研，目的就是要了解建设具有全球影响力的科技创新中心的立法需求，对其中需要地方立法支持的，抓紧研究制定；需要突破现有规定的，积极修订或授权。同时，结合《中华人民共和国促进科技成果转化法》修正情况，结合市委研究课题结题内容，结合本市创新驱动发展战略方案，坚持“合各方之力，得研究之先，储立法之备”，通过调研明确地方立法空间，聚焦科技成果转化、人才激励和软环境建设等内容，提出阶段性研究成果，有效对接科技创新中心建设要求，积极完善本市科技创新法治体系。

此次调研重点聚焦四大板块，即“关键是解决体制机制问题，基础是营造良好创新生态环境，核心是集聚和用好各类人才，抓手是重大创新举措”。在体制机制改革方面，包括科技成果转化服务，专业化知识产权中介服务机构培育，知识产权质押融资，政府采购自主创新产品；为科技型中小微企业服务的投融资服务体系，创业投资减免税；财政科技投入统筹管理；科技成果转让收益分配，股权激励等。在创新软环境建设方面，包括政府前置审批简化，加强事后监管；政务信息公开共享；科技创新集聚区建设；创新文化氛围营造，全民科学素养提升等。在创新人才发展方面，包括人才引进、评价、选拔、激励等机制；科研人才双向流动机制；国际人才移民政策；高校人才培养方式和学科设置等。在重大创新举措方面，包括国家科学中心建设；研发服务平台和非研发类服务平台建设；社会投资参与重大科技创新任务建设举措等。坚持三大原则，即“具有国际影响力、竞争力，符合科技进步大方向和产业革命大趋势”；“服务国家重大发展战略，是国家急需、核心利益所在，打破国际垄断的”；“上海有基础、有能力，可以形成合力，实现突破的”。

深入调研——形式多样内容丰富

立法调研组采取多种方式开展调研。一是法律法规梳理。通过梳理国家和本市科技创新领域法律法规，根据地方立法权限，结合建设科创中心的战略需要和上海实际，确立上海科技创新立法路径。二是研究成果梳理。对本市科教兴市立法框架研究形成的成果进行梳理。三是代表议案、建议梳理。四是广泛听取意见。通过召开研讨会、论证会等形式，广泛听取市人大代表、专家学者、政府部门相关负责人的意见和建议。五是实地调研。结合“十三五”规划专项调研，赴相关高校、企业、政府部门、服务平台等单位进行实地调研，了解立法需求和建议。

此次立法调研自3月正式启动以来，市人大常委会就调研重点先后召开了三次研讨会，听取市人大代表、政协委员、专家学者、创业中心负责人、创业投资基金负责人以及政府相关部门负责人的意见和建议；分赴科学院所、创客中心、创新型企业调研，了解立法需求，收集立法建议；赴北京中关村考察相关政策法规制定、执行情况。4月中旬，殷一璀主任率上海市人大代表团赴广东省学习考察科技创新立法情况，先后与广东省、深圳市人大及政府有关部门就科技创新立法进行座谈交流，还赴华为技术有限公司、前海深港现代服务业合作区、光启高等理工研究院等单位进行实地调研。

问题导向——寻求立法切入口

调研过程中，立法调研组以明确立法需求为主题，坚持问题导向，充分征询意见，寻求解决问题的立法切入口。

经过前期调研，主要问题集中在以下三方面：一是部分地方性法规制定时间较早，内容较滞后，无法适应新形势的发展。《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》制定于1990年，根据法规第2条规定，仅适用于漕河泾开发区内“规划面积为五平方公里”。如今，漕河泾新兴技术开发区已并入张江国家自主创新示范区。张江国家自主创新示范区尚无相关立法（包括法规和规章），在该区域内现行有效的法规只有漕河泾条例，已经明显无法适应建设国家自主创新示范区的需求。二是存在大范围的科技创新领域法律空白，亟需加以完善。如促进科技成果转化、技术转移、创业投资、促进产学研结合、科技中介服务、科技资源共享、科普等等。三是部分地方性法规过于原则，缺乏可操作性，影响了法规的实效性。一方面科技立法是为了推动社会经济发展，因而较多地规定了引导、激励的条款，强制性的约束条款不多。法规中“应为”行为模式，在法律责任章节中较少或没有规定相应的处罚条款。如科技进步条例把建设以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系作为立法重点，但激励企业技术创新的制度均较为原则，涉及政府审批的内容或制约创新创业活力的内容未能实质性突破，使创新激励制度的影响力和效应未能充分发挥。另一方面缺乏实施法规的配套细则，导致执行不力，无法对其实施监督检查。