新加坡对外政策走向评析

张弛

新

加坡长期以来奉行务实主义的对外政策，在依赖其认为是“善意的强权”——美国提供军事保护的同时，谋求大国平衡以实现利益最大化。新加坡内政外交已经制度化，自1990年吴作栋出任总理以来，该国就开始向后李光耀时代过渡，因而其政策具有连贯性和稳定性，新加坡国父李光耀逝世也不会对新加坡对外政策和中新关系带来大的冲击。

依赖“善意的强权”

提供军事保护

作为身处恶劣环境的弱小岛国，新加坡为了生存，选择背靠大树，依赖域外强权提供军事保护。其建国初期依靠英国保护，后依赖美国这个“善意的强权”。

首先，恶劣的地缘政治环境决定了新加坡必须依赖域外强权保护。新加坡1959年成立自治政府，1963年加入马来西亚。由于种族矛盾等问题，1965 年马来西亚决定将新加坡分离出去，新加坡被迫独立。在当时看来，一个资源匮乏、经济落后、种族多元、国防空虚的新加坡根本无法生存下去。

新加坡是东南亚地区唯一以华人为主（约占70%）的国家，却地处马来人为主的伊斯兰教大国（马来西亚和印度尼西亚）包围之中，遭到周边国家的敌视，被称为“东南亚的以色列”。一方面，新马分家使两国关系处于紧张和对峙状态；另一方面，当时马来西亚和印尼等东南亚国家都奉行反共反华政策，视新加坡为中国在东南亚的“特洛伊木马”。

因此，为求自保，新加坡不得不依靠域外强权（先是英国，后是美国）保护，并希望这些国家的军队能够在新加坡常驻。与域外大国可能会控制新加坡相比，强邻对新加坡构成的威胁更为严重。而域外大国的军事存在可以对地区强国产生威慑作用，从而维持地区稳定。

时至今日，新加坡虽已拥有东南亚地区质量最高的一支军队，成为大海中既能与“鱼群”共存，又难以被“大鱼”吞掉的“毒虾”，但毕竟是个小国，其军力有限。这就决定了未来新加坡只能继续依靠域外强权提供军事保护。

其次，新加坡乐于接受美国这个“善意的强权”。新加坡建国初期依靠英国保护。但因国力下降，英国逐渐从苏伊士运河以东撤军，驻新英军也随之撤走。此后，新加坡别无选择，只能依赖美国。李光耀认为，美国是唯一具备意志和力量阻止共产主义在东南亚扩张的国家。尽管冷战结束后新美两国在民主和人权问题上产生分歧，但“美国留在亚洲，仍对保障本区域的安全稳定和推动经济增长发挥了积极的作用。相比之下，新美之间的微小分歧其实是不足挂齿的”。[1]

对新加坡而言，美国是“善意的强权”。20世纪70年代以来，新加坡在美国的军事庇护下维持了自身的安全和经济社会的快速发展。美国与东南亚国家既不存在领土主权争端，也不存在很多意识形态和历史问题，而且向这些国家提供了公共服务，包括维持地区稳定、促进经济发展、确保海上航道安全等。

因此，新加坡乐于接受这样一个强权，并视美国的军事存在为保持地区稳定的主要因素。冷战结束后，新加坡极力支持美军继续驻留东南亚，并在美军撤出菲律宾后，成为美国在东南亚最大的军事基地。

始终奉行大国平衡政策

在依赖美国提供军事保护的同时，新加坡始终奉行大国平衡政策。它清醒地意识到，东南亚的命运并不只由东南亚人决定，几个域外大国对东南亚的影响不可忽视。

第一，大国平衡有利于新加坡实现利益最大化。新加坡虽依靠美国保护，但也与其保持一定距离，未与美国订立同盟条约。新加坡支持各大国介入东南亚事务并保持相互竞争态势，反对任何国家独霸东南亚。在新加坡看来，维持几个大国在区域内相互竞争而形成的平衡局面，比将命运完全系在一个大国身上好。

大国平衡可以防止某一大国完全主导，从而保持新加坡的独立性。若只有一个域外强权介入，就可能导致新加坡完全被其控制；若几个域外强权同时介入并相互竞争，就能给新加坡提供周旋于大国之间的外交空间，从而实现利益最大化。

冷战时期，当美国在东南亚占据绝对优势时，新加坡欢迎苏联介入地区事务；当美国深陷越战泥潭，准备从东南亚撤军时，由于担心苏联填补真空、主导地区事务，新加坡在多数国家反对越战的情况下仍支持美国的越战政策。

第二，当前新加坡在美、中、日、印间谋求大国平衡。近年来，面对中国的快速崛起和美国的相对衰落，新加坡希望美国、日本和印度更多地介入东南亚事务，平衡中国不断上升的影响力。

与美国这个“善意的强权”相比，中国的强势崛起在新加坡看来是不确定因素。原因主要有三点：首先，中国同一些东盟国家存在南海主权纠纷。其次，中国能否取代美国成为地区主导尚不确定；即使成为主导，能否成为“善意的强权”也不确定。再次，新加坡对中国20世纪五六十年代“输出革命”及支持马来亚共产党仍心有余悸。所以，面对中国崛起对地区格局的冲击，新加坡忐忑不安，自然要寻求其他大国来平衡中国的影响力。

美国长期以来在东南亚居主导地位，在各大国中与新加坡关系最为紧密，尤其在安全和防务领域，这个态势在今后相当长时间内很难改变。李光耀认为，“美国仍然是所有列强中最宽厚的国家，比起任何刚刚崛起的势力，美国在作风上并不至于欺人太甚。所以就算歧见再多，摩擦再大，东亚所有非共国家还是宁可让美国继续留在本区域，为区域势力的均衡扮演主要的角色”。[2]因此，未来一段时间新加坡会继续配合美国的“亚太再平衡”战略。

日本在东南亚具有传统利益。从地缘政治上看，东南亚是日本能源进口和对外贸易的“生命线”。面对中国崛起，日本若失去东南亚，其大国梦就将破灭。近年来，日本开始“重返东南亚”，并将新加坡作为加强与地区国家关系的桥梁，积极与中国争夺东南亚。新加坡乐见日本在东南亚的影响力上升，希望借此平衡中国崛起。

印度和新加坡在文化和经济上联系紧密。新加坡希望印度介入东南亚，并加强与印度的经济和安全合作。2015年3月，新加坡国防部长黄永宏在接受媒体采访时曾表示，希望印度在南海问题上扮演更重要的角色。在近年来南海主权争端升温的背景下，新加坡政府如此公开表态，的确让很多中国人不舒服，甚至怀疑新加坡外交政策发生改变。

其实，这只是表明新加坡继续奉行大国平衡政策。而中国对此也不必过于担心，因为印度能否在东南亚发挥重要作用并非取决于新加坡，而取决于印度自身的实力。目前，印度经济和军事实力有限，要想在东南亚扮演重要角色还为时过早。

中新关系的未来发展

2015年是中新建交25周年。早在建交前，两国就开展了广泛的经贸和人文交流。李光耀1976年访问中国，受到毛主席接见；邓小平1978年访问新加坡，成为中新关系发展的转折点。

第一，中新关系具有特殊性。1990年10月中新正式建交后，双边关系持续深入发展，两国领导人之间保持了良好关系。邓小平指出，中国应当借鉴新加坡的经验。李光耀也坦言，他政治生涯中印象最深刻和最敬佩的人物是邓小平。李光耀逝世后，中共中央政治局七位常委都向新加坡驻华使馆送了花圈，这是史无前例的，凸显了中新两国间的特殊关系。

近年来，两国政治理念相近，经济相互依存度不断加深。新加坡一直是中国发展与东南亚国家关系的纽带，并积极参与中国改革开放进程，是中国主要的投资和贸易伙伴。政治上，两国始终坚持走适合本国国情的发展道路，并取得显著成绩，形成西方新自由主义发展模式之外的东方道路。经济上，中国成为亚洲最大的经济体；新加坡成为亚洲人均GDP 最高的经济体。中国是新加坡最大的贸易伙伴；新加坡是中国最大的外资来源国。两国成立了由副总理牵头的双边合作联合委员会，合作卓有成效，如中新苏州工业园和中新天津生态城，目前两国正计划在中国西部建设第三个合作园区。

当前中新关系的一个棘手问题是中国外逃贪官问题。由于新加坡对富人征收的税赋较低并拥有良好的治安环境，该国堪称“富人的天堂”；加之其与中国地理相近、人文相亲，不少中国富豪和贪官纷纷移居新加坡。在中国严厉反腐和追查外逃贪官的形势下，由于中新两国间尚未签署引渡条约，如何处理外逃新加坡的中国贪官就成为一个难题。新加坡不愿放弃这些富豪，否则该国所能吸引的投资移民和外来资本将明显下降。

第二，未来新加坡会否倒向中国取决于中国能否成为新认定的“善意的强权”。长期以来，新加坡依靠美国提供军事保护并奉行大国平衡政策，所以从来就不是“亲华”的国家，而是“亲美”的国家。其未来在对美与对华关系上有否改变，在根本上取决于新加坡如何界定：

一方面，要成为“强权”，中国必须保持经济快速发展，显著增强自身实力，使周边国家的发展更加依赖于中国的发展；同时使自己的战略影响力遍及整个东南亚，从而在地区战略格局中占据有利地位。

另一方面，要展示足够“善意”，中国必须承担更多国际责任，向地区所有国家提供和平发展所需的公共服务，如维护地区稳定、确保海上航道安全、促进地区国家经济发展，甚至向新加坡提供安全庇护。

未来，在新加坡看来，只有中国真正成为“善意的强权”，他才会“倒向”中国。这是其务实主义对外政策所决定的。反之，在中国实力尚未达到如此程度，或无法提供足够公共服务的时候，新加坡会一如既往，只会继续“亲美”。

（作者单位：国防大学战略研究所）

（责任编辑：徐海娜）

[1] 李光耀，《李光耀回忆录1965-2000》，新加坡：联合早报出版社，2011年4月版，第554页。

[2] 李光耀，《李光耀回忆录1965-2000》，新加坡：联合早报出版社，2011年4月版，第555页。