旬阳“县志门”背后的道德博弈

刘湘琛

政府高擎道德评判的大旗，指向少数缠访者和闹访者。问题是：政府公权力能否以道德为工具进行社会治理，特别是将道德作为惩戒机制？

[城·事]

“信访县志门”引发争议

位于陕西东南部的旬阳县，不久前因一项“缠访者进入县志留恶名”举措，而卷入全国舆论的风暴眼中。

为了“扭转社会风气”，旬阳县委书记梁涛在县委全体会议上提到打造法治德治强县、整治社会风气时，提出要在全县范围内树立正反典型，“县志办要将这些正反面典型分别汇集成册，记入县志。”，“今后凡属重大缠访赴省赴京上访的，由县人大启动重大信访人民公开听证程序，对确属‘扯皮’、无理缠访的，经听证后继续上访的确定为旬阳‘老扯’、‘麻名儿’、‘燃筋头’，并记入旬阳县志。”“老扯”、“麻名儿”、“燃筋头”是旬阳当地土话，指不讲道理，无理取闹者。

随后，该县文件中说，“‘青史留名’是一个人、一个家族，乃至一个地域的无上荣誉，但留下的要是‘恶名’，则是把自己和家族永远地钉在历史的耻辱柱上。今后，凡是我县重大缠访赴省进京访者也将进入县志‘青史留名’，只不过，留下的是遗臭万年的‘恶名’。”

旬阳县还研究出台了《整治社会不良风气的决定》和《开展“扬正气树新风”道德建设活动的实施意见》；对确定的无理缠访等负面典型，除了记入县志，还要求“县电视台要制作评论节目，让公众知晓，让社会评议”。

旬阳县电视台制作了电视法制栏目《讲理说法》，首期曝光了当地一个“老赖”的案例。节目“按照县委主要领导‘凡闹必曝光，曝光必点评，点评必有力，震慑效果强’等政法宣传工作要求”，“将通过鲜活的案例剖析，让群众在具体的案例中受到法制教育”。

“旬阳县志门”事件迅速在全国引起舆论热议，也使刚刚到任3个月的县委书记梁涛站上了风口浪尖，他在网上受到了攻击甚至谩骂。当地官方回应称，将积极吸纳网民意见，确保信访工作合法合规，探索信访工作新机制。

[剖析]

权力的滥用？

旬阳，本是陕西一个名不见经传的小县城，近期却因新履职的县委书记一个争议举措，引发舆论热议而知名度大增，由此酿出了“旬阳县志门”事件。

舆论几乎一边倒地对旬阳的这种做法给予了批评，指出这种“以行政干预历史、‘引导’道德”的做法，不仅是“隔靴搔痒、本末倒置”，而且是打压上访者的一种“权力的任性和滥用”。

事实上，在旬阳县委书记的那次讲话中，从社会风气治理的整体高度，对旬阳县的信访工作提出了较为深入系统的规范化构想。

如，建立“信访办理评判核查机制”，核查访民的合理诉求是否解决到位；建立“有理越级上访责任倒查机制”，对没有及时解决群众合理诉求的干部进行问责；建立“信访事项办理书面答复机制”，要求各级部门和干部及时受理访民反映的问题。

即使是处在风口浪尖上的“县志留恶名”，也有一个程序化的启动机制。即由县人大启动重大信访人民公开听证程序，对确属无理缠访者、恶意操纵上访者，或经听证后仍继续上访者。

在实际操作中也并不是写入县志，而是在当地电视、报纸或街道曝光台进行曝光，“记录在案”并“由后人评说”。但这些细节，在媒体的评论中鲜有出现，而是直接放大了关于“县志”的这一小点，并将其指为“权力和道德合谋的另一个暴力机器”。

公权力与道德之间

旬阳“县志门”是否失当？这一问题首先关涉到政府公权力与道德之间的关系。

在“依法治国”的大背景下，执政者、民众就政府公权力与法律之间的关系形成的共识是：公权力必须受到法律的监督和规范，公权力的行使必须有法律明文授权，且必须严格遵照法律规定的程序及范围实施。

如果我们认同“法律是最低限度的道德”，依此原理，政府公权力同样也不得逾越道德的界限。

在现代法治社会，政府公信力以法律为其强大的合法性来源，而支撑着法律的，实际是其后更深层次的道德认同——政府的公权力是人民赋予的。因此，公权力的行使只能以人民的福祉为最高及唯一目的。归根结底，政府公信力是要由民众进行法律和道德评判的。

而在旬阳县志门事件中，我们看到的却是政府高擎道德评判的大旗，指向少数缠访者和闹访者。所有的争议与不解，皆源于此。由此引申出的一个问题是：政府公权力能否以道德为工具进行社会治理，特别是将道德作为惩戒机制？

与法律一样，道德也是社会规范的一种，也具有社会治理功能。因而从理论上说，现代法治社会并不排斥采用道德评价、道德说教、道德宣传等方式引导社会舆论，只要是为公共利益，且不侵害公民的合法权益。

然而，在实践中，如果将道德评价、道德宣传作为一种惩戒方式，即针对某位具体公民进行负面的道德评价、道德宣传，难以把握的恰恰就是负面的道德点评、道德宣传与公民的合法权益（如名誉权和隐私权）之间的界限。

因为，如果是违法行为，依法处罚之外的道德惩戒无疑有加重处罚之嫌；如果仅仅是不文明行为而尚未达到违法程度，道德惩戒则疑似法外处罚。这样一来，道德惩戒就违背了现代法治基本原则——“罪刑法定”，即法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚。

因此，道德惩戒即便要使用，也应以法律的明确规定为前提，否则便会失去其合法性基础。这一点在旬阳县甘溪镇“曝光台”的尝试中体现得十分明显。

为配合旬阳县整治社会不良风气的专项治理，旬阳县甘溪镇在繁华地段设立了“曝光台”，以配图形式曝光了不文明行为、乱停乱放行为，同时配有甘溪政法机关行政处罚一览表，列出被处罚人员的姓名、身份证号、简要案情及住址。

当地一些村民表示，并不认同曝光台的监督形式，“不觉得‘曝光台’上的人有多么可恶，即使犯了错，也不能把身份证号和住址公布出来”。因此，从治理策略的角度而言，现代法治社会的道德引导最好以树正面典型为主，以肯定和鼓励的方式为主。

现代法治社会，由公权力运用的道德惩戒之所以会在合法性上遭遇质疑，这是由道德自身的特点决定的。法律由国家立法机关制定公布并由专门机关实施，适用法律的标准是明确统一的。而道德存在于社会意识之中，多为抽象原则，既没有特定的制定机构，也没有相应的解释机构，社会主体对道德准则的理解往往并不一致，道德的存在样态必然是多元的，由此也区分出能为大多数人所接受的主流道德，以及仅为少数人所秉承的非主流道德。

对同一行为，不同群体完全可能做出不同的道德评价。因此，通常是一个社会共同体形成共识的、且最基本最不可或缺的道德诉求，如不可杀人不可抢劫等，被上升为法律，以法律的手段加以惩戒。

除此之外，政府部门如果进行道德惩戒，确有可能将自己的道德标准强加于相对人以及社会舆论之上，虽说尚未达到“暴力”的程度，但确实面临合法性不足的困境。

[路径]

人性之恶VS制度之恶

更耐人寻味的是，与一边倒地批评旬阳县政府相对应，媒体和舆论对缠访者、恶访者却表现出了较大的宽容。

正如一篇评论员文章所说：“无理的缠访者，再怎么无理，其背后反映的正是待解决的问题，它要么是上访者的诉求未得应答；要么就是某些无奈的因素导致了上访者自己也变成了问题。”

缠访者无理归无理，但板子总要打在政府身上，因为人性之恶是被制度之恶倒逼出来的。可见，在政府与缠访者之间的博弈中，媒体的立场并不中立。甚至，媒体的这种立场也不过反映了当下民众普遍存在的一种潜意识：相对于强大的公权力，缠访者总是弱者；只要是弱者，就值得同情。

对弱者的同情是人类最朴素的道德情感之一，体现了我们对正义的直觉信仰。再考虑到产生这一自发情感的信访制度背景，我们更不能轻易否认其合理之处。

2014年信访制度改革之前，由于“非正常上访”直接与政府部门的年终考核、各级党政领导的升迁挂钩，“上访者”被殴打、被非法拘禁等屡有发生，甚至出现了一批专门替地方截访的“黑保安”。

在这样的制度语境中，中国老百姓一看到“缠访者进县志”的字样，便会条件反射般地，预先认定他们一定是遭到强势地位的政府的打压。但这种朴素的正义观是经不起推敲的。

政府代表公共利益实施行政管理行为，并不必然就是道德的非正义方；而缠访者执意坚持自身的利益诉求，并不必然就是道德的正义方。这里的正义与否，仅关乎事实上的利益分配是否失衡，而与参与道德评价双方的强弱力量对比并无直接关系。

评价政府的行政行为是否正义，最基本的准则是公平，即政府部门在分配利益时不任意制造差别，适当平衡社会中相互对抗的利益需求。

具体说来，就是行政行为的合法性原则和合理性原则。行政权的存在和行使首先应该符合法律的规定，并合理而公正地行使自由裁量权。如果政府的行政行为达到了这样的标准，一味缠访不仅极大地干扰了行政部门正常的管理秩序，所要求的法外利益也侵害了其他行政管理相对人的合法权益，同样违背了公平原则。

但现实生活中，信访工作的复杂性就在于，行政行为是否合理合法，被管理者与行政部门对此产生了争议。当争议产生时，法治才是唯一标准。而“弱者就值得同情”之所以不公正，源于它对行政部门和行政管理相对人采用了双重标准。

行政管理相对人因为处于弱势地位，就被舆论默许了一种法外特权，可以无底线地谋求自身利益的最大化。由此折射出“对抗强势者可以不择手段”的潜意识，不仅破坏了法治，反而激发了人性之恶。

如，个别访民摸透了地方政府对信访排名的恐惧心理，频频越级上访，已经拿到了合理补偿，却还要求不切实际的巨额补偿。在“上访妈妈”唐慧女儿案中，唐慧的激烈上访伴随着该案的每一个节点，最终是从立案到审判，每道程序都不合常规。

法治之殇，是整个社会的耻辱，动摇的还是社会公正的最终基石，震荡之下，无人可以幸免。

我们必须接纳人性的不完美。也正因此，法律、道德、宗教，包括政府，才有存在的价值。政府被视为“必要的邪恶”，公权力需要被关进笼子里，但更需要它的有序运转，以促进社会的整体福利。

所幸在旬阳县志门事件中，我们看到了一个正在走向成熟的政府：“做错的接受批评，但不能遇到挫折就停止。有助于改善吏治和社会风气的措施要继续实施。”

争议越大压力越大，越需要法律至上的坚守。因为，这是当下我们所能找到的最佳途径。

（作者单位：湖南师范大学法学院）