城市“里子工程”的拉动力

胡文政

城镇化是最大的内需，在改革红利的释放需要时间的情况下，推动地下管线建设可谓正当其时。

每当暴雨频发，到某地去“看海”的笑谈不断，这些调侃看似轻松，实则沉重，地下管网改造这个老大难的“里子工程”又再次在国务院常务会议上提及。据媒体报道，国务院总理李克强在7月28日的国务院常务会议上说，“目前中国正处在城镇化快速发展时期，但我们的地下管廊建设严重滞后。加快这方面的建设，很有必要！”

会后不久，8月3日，国务院颁布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，地下管廊建设政策终于落地。未来，城市新区、各类园区、成片开发区都要建设地下综合管廊，老城区也要结合旧城更新、道路改造等统筹建设地下管廊，“里子工程”将成为基础设施建设新重点。

稳增长语境下的

“里子工程”

城市地下管线有给水、排水、电力、通信、燃气、热力等7大类18种，建设投资分属于不同主体，各自为政地被敷设在道路的浅层地下，在扩容、增容、维护时，就需要不断开挖马路。资料显示，近年我国媒体报道的地下管线事故每天平均5.6起，每年由于路面开挖造成直接经济损失高达2000亿元。

全国大约有70%的城市地下管线没有基础性城建档案资料，加上归属各部门的管线档案互不相通，除了马路经常被开挖、工程延期外，也屡屡造成建设过程中挖断管线的事故，现状使得建设城市综合地下管廊的需求已经变得十分急迫。

地下综合管廊建设是一种比较先进的布局模式。长期以来，中国城市的每一类管线基础设施都是各自独立布局，这种模式无论是从占用土地，劳动投入，还是从设施设备建设来说，都是一种重复浪费。

在城镇化持续推进的新时期，地下管廊建设是城市建设的拐点和转折点。地下综合管廊相当于建设一条地下“高速公路”，具有可持续的固定公共需求，只要是铺设在城市地下的管线都需要从管廊中通过。

用好地下空间资源，对促进城市集约高效和转型发展，提高城市综合承载能力，至为关键。建设综合管廊可以大大节约市政建设成本和应急抢修成本，可以节省出道路空间，减少土地占用，减轻城市的交通拥堵和过量的地上城市环境承载压力。

地下综合管廊建设涉及到城市地下多个市政管线建设，是基础设施建设的一大新领域。在当前经济下行压力较大，稳增长任务较重的情况下，地下综合管廊建设对投资拉动的作用不可忽视，投资自“上”而“下”对于开拓新的稳增长动力具有重要意义。

城镇化是最大的内需，在改革红利的释放需要时间的情况下，加快城镇基础设施建设，尽快上马一批重大基础设施项目的重要性大幅度提升，推动地下管线建设可谓正当其时。

多重红利：

不止是稳增长

根据申万宏源《地下管线建设纳入稳增长工具箱》报告中的预测，若在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊工程，中小城市建设一批综合管廊项目，城市新区和各类园区地下管网开发建设按每年建设8000公里的管廊，每公里1.2亿元计算，城镇地下管廊综合建设每年可以带动1万亿的投资，将有效支撑经济增长。

如果加上拉动的钢材、水泥、机械设备等方面的间接投资，对经济的拉动作用将更加明显，此外还能提供大量就业岗位，不仅可有效消化基础建设领域过剩的产能，还可拉动就业。

综合管廊的红利远不止提升城市品质和稳增长，对市政管理也是一次革命。随着地下管廊建设上升为国家战略，各大管线公司分割自治的局面有望结束。这次《意见》最大的亮点在于明确入廊要求：“城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。”

目前，地下管廊分为廊体和管线两部分，而管线部分则主要掌握在各大管线公司手里。由于体制分割，不同的管线牵扯到的利益主体不同，这也是导致城市建设中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。原有的管线采用直埋方式，管线单位都有自己的施工部门和养护部门，在单次工程投入上要比地下管廊一次性分摊要少很多。管线公司是既得利益者，入不入管廊是企业自己的事，这次《意见》打破了这种既得利益格局，强调必须入管廊，否则管线就没处安放。

《意见》还明确提到三不原则：“在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。”这也将进一步堵住管线公司自行铺线，明确了建设需要通盘考虑，不能再各自为政。

此外，城市地下综合管廊还将是PPP的一个全新领域，为社会资本找到投资新渠道。住建部也明确，地下综合管廊建设将全面从公用企业垄断中解脱出来，这就给社会资本带来了新的投资渠道，民间资本有望通过参与以往政府垄断的公共基础建设获得稳定的投资收益。

各地探路建设模式

根据测算，每公里综合管廊造价约3000万元。借力社会资本成为现实选择，试点城市之一苏州市3年内规划建设的5个城市管廊中，有3个建设主体为苏州城市地下综合管廊开发有限公司，该公司是由供电、水务、移动等多个机构以PPP模式共同成立。公司已经获得特许经营权25年，建成后，将按照空间比例或售或租，“转让”给使用单位，以此逐渐收回成本。先期投入大，但长远看，对管廊公司和各使用单位来说，都能达到经济效益的最大化。

徐州新沂市也创新使用“政府特许经营权”，探索与市场“柔性协同”的城市治理模式。当地市政府注册了一家名为通达管网的公司，将所有管线产权移交给该公司，政府特许经营权迅速提升了公司的市场估值，使其顺利申请到1.5亿元贷款。公司对所建设管网拥有所有权，按照每公里计价出售或出租，当有单位要铺设管线时，可以与通达管网公司租、买都可以。

地下综合管廊市场空间巨大，而且经济效应较大，横琴新区地下管廊经常被拿来作为一个典型案例。2009年8月14日，国务院正式批复《横琴总体发展规划》，横琴新区开发上升为国家战略，当地财政收入只有约4000万元，地方却决定建设综合管廊项目，将20个亿投在“看不见的政绩”上。最终，横琴新区不仅消除了“拉链路”、“蜘蛛网”现象，同时也为城市地下空间开发利用提供了基础，提升了土地价值，也节约了土地资源，横琴因建设地下管廊产生的直接经济效益超过80亿元。

横琴新区可开发面积仅28平方公里，可支配的土地资源相当稀缺，节约利用土地是横琴建设地下管廊的初衷。据初步估算，横琴建设整个地下综合管廊，约节约40万平方米城市建设用地。

如何有效地运营管理地下综合管廊，也是横琴始终在积极探索的难题，特别是在管廊内各类管线的主管部门不同，统筹协调难度大的前提下。横琴从一开始就考虑到管廊建设、运营、管理的制度保障问题，在建设过程中就制定出台办法，明确管理红线——任何单位、部门不得开挖道路铺设管线，必须统一入驻综合管廊，主次干道内不许直埋管线；运营管理方面，横琴新区管委会改变传统市政管线分线管理的模式，委托给了横琴岛实业发展有限公司进行。

综合管廊涉及到方方面面，矛盾甚多，要想建好管好，特别是要实现长治久安，必须纳入法治轨道，因此，建章立制是保障综合管廊安全有序运营的关键。

（作者单位：中国社科院城环所）