环保三“十条”对地方的危与机

苏业强

三大行动计划加上新环保法，共同构成了“十三五”的环保蓝图。对地方来说，三个“十条”的环保利剑是危机还是机遇？

“十三五”期间，环境保护将被放在更重要的位置，空气污染防治、水污染防治和土壤污染防治，是“十三五”环保的主攻点。一系列严格有效的措施，对未来地方的发展将产生巨大影响。

眼下，“大气十条”和“水十条”已颁布实施，“土十条”也已制定完成，预计今年底或明年初将出台。这三大行动计划加上新环保法，共同构成了“十三五”的环保蓝图。对地方来说，三个“十条”的环保利剑是危机还是机遇？

倒逼作用升级

从目前来看，在大气污染、水污染及土壤污染防治三大行动计划中，“水十条”极具标志性意义。

“水十条”为了保证环境治理能够落实到位，对工业废水、市政污水到水环境，均以明确的量化指标进行要求，并规定了截止时间。

同时，各部委明确分工，“水十条”的每条、每款、每项都落实到具体的牵头部门或者参与部门。这在过去的文件中，尤其在国务院的文件中还是比较少见的，这就落实了责任主体。还有时间方面的限制，也有专门针对重点区域，如京津冀、地级以上城市，甚至是县域。这是让它可操作、具体，每条都是可考核、可追责、可量化。

针对地方政府则采取了排名和落后名次的惩罚制度，首次对签订责任书和约谈省长进行了明确。这样的考核手段威慑力极大，对环保行动落实极为关键。

国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，对未通过年度考核的省级人民政府及其相关部门有关负责人，还要进行约谈。对造成严重后果的领导干部，要记录在案，已经离任的也要终身追究责任。此外，国家每年公布最差、最好的10个城市名单和各省（区、市）水环境状况。

另外，不再停留在减排量、排放标准等旧时代的手段上，而直接将河流等水体的改善程度作为考核标准，确定了包括七大水系的标准、地级市以上城市黑臭水体的数量和发达区域的水体断面标准等刚性指标。

从“水十条”看，环保“十三五”将采取最严格的政策手段，对地方和企业的环境责任倒逼机制将大大升级。

首先将倒逼重点行业和重点地区，比如取缔一批十小企业，重点整治十大重点行业，突出京津冀等。同时，倒逼地方调整产业结构和产业布局。以总量控制推动产业结构优化调整，比如根据环境承载能力调整产业结构，要求根据地方能容纳污染物的承受力来自主地、提前调整产业结构。

环保三“十条”的倒逼作用，可能对地方产生两种截然不同的效果：机遇或者挑战，这种以环保管理能力为参照系的分化现象将愈加明显。

对一些环保产业先发地区来说，将迎来一个很好的发展机遇；而对一些环境欠佳，尤其是经济欠发达的地区，可能带来巨大的挑战，因为污染治理成本太高、代价很大。

从长期来看，无论是为了淘汰落后促进经济健康发展，还是为了环境改善，严格的环保措施对所有地区来说都是一个新的契机。

万亿级的风口

2013年“大气十条”发布后，很快得到各方响应，政策张力明显，一些地方的环保产业被激活，对经济社会产生了全方位影响。

从目前来看，“大气十条”以及一系列相关政策的直接作用点和最大受益者，在监测仪器和废气治理两大领域。就监测仪器来说，每年增长速度至少在30%以上，今年市场规模将超过300亿元，未来还将迎来爆发性增长。

废气治理领域，近年来投资额不断提高，到2017年有望达到3000亿元，将形成巨大的市场机遇。更重要的是，大气治理举措激活了环保产业自身的闭环供应链，因为各细分领域既互为需求，又互为供给。

随着环保三个“十条”的陆续出台，当前环保产业已被推上了中国经济的风口。未来，环保产业很可能会成为国家的支柱型产业。

“水十条”涉及的多个方面，到2020年，需要投入资金约4—5万亿元。其中，近3年投入约为2万亿元，需各级地方政府投入约1.5万亿元。

“水十条”通过加大治污投资力度，大幅提升污染治理科技、环保装备研制和产业化水平等措施，将带动环保产业新增产值约1.9万亿元，其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿元，间接带动约5000亿元。

相比看得见的空气、水污染，难以察觉的土壤污染更严重，投资金额也会更大。“土十条”发布后，若土壤修复的市场空间真正打开，带来的市场机遇或许比“水十条”高一个数量级。

土壤修复市场如此之大，主要是因为工农业生产、矿区开发、固废堆场，以及大气污染和水污染中很多的污染物都会沉积到土壤中，而土壤一旦被污染，所需要修复的时间和投资都比较大。

2013年，全国土壤修复领域企业由200多家增至500多家，产值达140亿元。预计2015年，我国土壤修复市场规模将达400亿元。未来4到5年，将是产业快速发展的黄金期。

在环保三“十条”的高压之下，万亿级环保需求天花板被打开，环保产业成为真正的主导产业和大产业已经初现端倪。在这种情况下，地方如何抓住机遇，迅速做大做强环保产业，考验地方政府的智慧和行动力。

融资改革的关键

2015年，中央对地方节能环保支出专项转移支付中，水污染防治资金预算数为130亿元，比2014年执行数增加60亿元，增长85.7%。然而，相对于万亿级的投入，财政资金投入仍相差甚远。

财政部明确表示，将重点加大对大气、水、土壤污染治理的支持力度，即将出台的“土十条”也很可能再次突破。中央加大财政投入的同时，地方政府也会增加配套资金，但如果单靠政府财政投资，缺乏市场内生动力，不可能完成相应的目标投入需求。

因此，撬动社会资本成了地方政府落实环保行动计划的关键。社会资本的进入，未来还需要建立更好的平台。而在这方面，整个投融资体制需要作出调整和变革。

国家明确提出加快发展环保服务业，鼓励政府和社会资本合作的PPP模式，以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理。从目前国家鼓励的方向来看，PPP或将成为企业参与治水的主流渠道之一。

PPP模式能否成功，关键是如何保证社会资本的收益，以及他们在公共领域的话语权。政府把该放的权力放到位，以最大限度地发挥市场的作用。目前，急需从三个方面进行融资改革的探索，包括金融与环保融合、开发经营权益捆绑、环境绩效合同服务。

金融对环保工作助力不够，金融与环保融合不足，重要原因是排污企业和环保企业抵押担保手段缺乏，金融机构出于风险考虑，不愿进入环保领域。通过积极推动设立融资担保基金，推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保，将推进环保设备融资租赁业务，消除金融资本进入环保领域的融资担保障碍，撬动金融资本投入环保产业。

“开发经营权益捆绑”则是一个创新。公益性项目一般很难吸引社会资本，因此可以采取授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大环保投入。环境治理项目公益性强，难以产生直接经济收益。要撬动社会资本进入这些领域，必须让其有利可图，如通过与周边土地开发、林下经济、生态养殖、生态旅游等经营性较强的项目组合开发，创新捆绑经营模式。

“环境绩效合同服务”也是个新尝试，是指市场主体以合同方式，向政府提供环境综合服务，并以环境效果为基础收取服务费。可以采取环境绩效合同服务等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入，促进多元融资。

（作者单位：北京大学环境学院）