乡镇的真问题是什么？

夏自钊 查英 安蔚

社会化服务组织建设对解决中国“三农”问题乃至基层治理具有关键性的作用，未来乡镇政府应该成为一个派出机构，重点引导和协调社会化服务。

走访基层乡镇，第一感受是乡镇的事情真多，乡镇干部真忙。乡镇干部在“倒苦水”的同时，又讲不清楚为何会这样：“有些困惑也想不通是什么原因。是领导的原因？是政策的原因？是老百姓的原因？还是自己的原因？到底是谁的原因呢？”

要寻找出路，必须找出真问题，乡镇的问题到底是什么？为此，《决策》采访了当年有过改革实践的人士，同时向基层治理研究专家求教，还认真倾听了两位乡镇党委书记的心声。

“看到了病，但抓错了药”

《决策》：最近这10多年，国家和各级地方政府在“三农”发展和乡村治理上出台了一系列政策，总的感觉是只解决了部分问题，而且许多新困惑又出现了，这是为什么？

宋亚平：这些年出台的解决农村问题的政策，尽管每一项政策都有效，却是头痛医头、脚痛医脚，是按下葫芦浮起瓢。我认为，现在对“三农”问题是看到了病，但抓错了药。

这些年主要是在生产力上吃药，政策指向是提高农业综合生产能力。但实际上，中国的农村问题，更多是表现为生产关系的问题，叫做“统不足、分有余”，或者是只有分没有统的问题。在西方经济发达国家，虽然是土地私有制，他们却是真正做到了统分结合，通过农协、农会等社会组织，为农民的生产生活提供服务，在“统”的方面起着绝好的作用。

观察中国的农村会发现，集体经济长期缺失，甚至债台高筑，“村两委”之所以没有战斗力、向心力、凝聚力，是因为背后没有经济能力做支撑，没法给老百姓办实事。而且，在制度安排上，缺乏让农村集体经济大发展的空间。目前的状况是，修路挖塘、赡养孤寡老人等，都需要向上级争取，但是县级哪里能管到方方面面？所以，还是要依靠基层的乡村组织来解决这些公共服务所不能及的事情。

具体的做法，一是把农民组织起来，不能再一盘散沙，而且现在完全具备条件，通过各种经济合作组织把农民组织起来。二是发展壮大集体经济，只有集体经济重新壮大了，“村两委”的向心力、凝聚力和骨干作用才能发挥出来。三是尽快建立健全社会服务体系，通过这个体系提供实事求是的、靠谱的服务，把千家万户分散的老百姓团结起来。

《决策》：除了政策层面，当前基层治理困境背后还有哪些原因？

吴理财：基层治理还面临一个社会转型和文化转型的问题。现在到农村去，最突出的感觉是农村的人气不足、空心化等问题，这也只是表面现象，最核心的是社会结构的改变，主要是整个乡村的社会结构个体化，村庄共同体已经解体了。举个例子，现在农村里面老人的状况是最让人担忧的，为什么？过去村庄里面互帮互助，儿女不孝的话，舆论压力很大。但是现在基本上都不管了，觉得这是别人家的事，舆论起不了作用，这就导致农村老人的状况越来越恶劣。

还有一个问题是，基层政府与老百姓的联系不再紧密，现在农民对于乡镇政府，除了要办结婚证、准生证等各种必需的证明外，基本上不需要到政府去，也不需要跟乡村干部建立什么联系。而且，村民对村委会换届选举也没有以前那么关心了，基本上是不关心谁在当村委会主任的，因为青壮年都是在城市里务工，跟村里没什么利益关联，也不可能为了投票回家一趟。老百姓越来越不关心公共事务，所以现在农村的公共建设很难搞起来。

社会化服务怎样借力

《决策》：当前的社会化服务有哪些抓手？中央今年专门发文部署供销社综合改革，背后有什么深意？

宋亚平：今年3月，中央出台了11号文件，是《关于深化供销合作社综合改革的决定》，希望以供销合作社改革来牵头，打造一个为三农服务的生力军和综合平台。现在县以下基本上都没有供销社组织了，因为在改革过程中，错误地把供销社当成国有企业改掉了。现在是想回归为农服务的组织，还能代理一部分政府的职能，毕竟不是所有服务都可以完全市场化的。

这次将是脱胎换骨的改革，不然的话适应不了发展的要求。中央的意图很明确，就是将其打造成为三农服务的综合平台和新力量，进而促进农业的繁荣、农民的富裕和农村的进步。

对于乡镇的未来，我认为有三条路，一是撤销，二是加强，三是撤销一部分、加强一部分。经过这10年的变化，我认为很多乡镇可以变成县政府的派出机构，不能再原封不动的做成一个强大的政府。在职能上，主要是以提供农村社会公共服务为主，变成一个服务组织。社会化服务建设对解决中国“三农”问题乃至基层治理具有关键性的作用，乡镇政府作为县政府的派出机构后，可以正确的引导和协调社会化服务组织建设。

《决策》：基层干部反映，现在的基层乡镇政府成了无限责任政府，什么事情都要管，什么都要负责任，工作很苦很累，如何破解这个难题？

徐勇：过去我们重视的是政府的力量，一直依靠的也是这种力量，比如政府资源、招商引资，但是大量民间的力量被忽视掉了。基层治理仅仅靠外力是不够的，怎样激活内力、激活民力才是关键，因为国力有限，民力无穷，隐藏在民众中的力量是无穷的。这种力量不仅仅是钱，有些事情光靠钱是解决不了的，比如说社会矛盾调解，能靠钱解决吗？过去的一种错误思维就是什么都用钱解决，有些事情越用钱，矛盾越多，这就需要把眼睛往下看，在民间找到解决问题的力量。

我最近调研刚去了一个村，是村组合并后的6000人大村，只有6个干部，一个干部管一千人，管得过来吗？这6个人要完成上级任务都远远不够，他们哪还有精力去处理本村的事务？所以必须让农民，自己来处理自己的一些事情。现在一个很重要的变化就是把村民自治的单元下沉，下沉到村组，化小自治单元，这是近几年非常积极的一个变化，2014年、2015年的中央一号文件都提出要下沉自治单元，现在国家的试点在广东清远和湖北秭归，我都去看过，做得非常好。

刘琼：横沟桥镇在发挥社会力量方面，成立了各种志愿者队伍，我们按照功能将现有的志愿者进行分类，组成不同的队，有针对留守老人的，有针对留守儿童的，通过他们的力量来部分地解决这些社会问题。民政救助完全依靠政府是很难的，所以也采取了一些非政府的渠道，比如有两个比较贫困偏远的村，积极引导在外面的企业家来进行社会救助，还发挥农村能人的作用，发动企业成立基金。我们有个嘉源基金，每年10万，主要是助学，对家庭有变故的学生进行照顾，把他们纳入基金里。依托这个基金，有效解决了义务教育辍学问题，以及家庭变故学生上大学的问题。广泛利用各类社会资源，是横沟桥镇在救助机制上的创新举措。

公共服务得失之辨

《决策》：过去乡镇改革主要是做减法，减人减事减支，经过10年来的演变发现，这已经影响到公共服务的供给能力，对于这个得失您怎么看？

徐勇：任何一项改革，都需要经过一段时间的检验后才能看到真正的效果，10年前的乡镇综合改革，有一个意想不到的后果是原来那些为农村提供公共服务的人员减掉了。农业税全免后，乡镇的功能定位发生变化，过去是管理人员多，服务人员少，现在是管理的比例越来越小，服务的功能会越来越多，该有的公共服务人员还是要有。所以回过头来看，乡镇综合改革应该有减有加：减少从事管理的，增加公共服务的，重在转变职能，而不应是着重于减人。从这10年来的地方改革实践来看，应是强化服务、弱化管理，大多数地方还是选择了走职能转变的改革思路。

《决策》：从10年前的改革到现在，围绕“七站八所”一直存在争论，这些机构在乡镇公共服务中究竟应该发挥怎样的作用？

贺雪峰：“七站八所”不能完全推向市场，否则加强基层的社会化服务建设就没有了抓手。从改革的实际操作来看，湖北的乡镇“七站八所”是推向市场了，但也带来了较为严重的结果，一是这么多年没有新人进去；二是应该有的公共服务被削弱了，像原来的城建所没有了之后，又逢乡镇发展最快的时期，于是乱搭乱建的情况就非常普遍。这样造成的一种局面是，如果县级政府公共服务提供不到位的话，乡镇的公共服务就更是空话了。

而且，有些公共服务是不能市场化的，比如水利。调研中有个县的干部跟我说，一个乡镇几万亩土地，仅仅熟悉水文情况，至少需要三年以上，一个外面的新人进来后，需要三年来熟悉情况，如果按照“以钱养事”，这三年他就是零收入，因为他根本提供不了服务。因为“三农”服务的差异性、地域性太大，当地的土壤、水文、气候、耕地分布和种植结构，甚至当地人的民风，都与外面不一样，只有在那个地方长期摸爬滚打才能搞清楚。这种专门化的知识就适合这个地方用，别的地方用不了。概括起来说，服务的通用性越好，越可以市场化；通用性越差，越没办法市场化，因此农村公共服务不能一刀切的完全市场化。

《决策》：当前，农村的公共建设和公共服务有哪些值得关注的新动向？合作社能否替代政府提供一部分公共服务？作为乡镇领导，您有哪些建议？

徐胜利：合作社应该说承担了一部分公共服务的功能，但合作社更多时候只是发挥牵头人的作用，一是合作社本身缺乏相关的技术人员，二是合作社都有各自不同的定位，服务也仅限于他们经营的那块来合作，其他社会化的功能还是合不到一起，遇到困难和问题后首先还是找政府。从实际效果来看，政府服务的功能还是要大于合作社的功能。政府依旧是全方位提供服务，不管是合作社的，还是个体农户，政府都在提供服务。

从现实情况来看，对于政府财力不强，民间资源也不充沛的地方来说，公共服务的压力会很大。因此我们有一个设想，能否通过顶层设计，把涉农补贴的财政体制转换一下，把给农民的各种补贴进行整合，而不是撒胡椒面。在涧溪镇，每年发放的各种涉农补贴有3000多万元，如果按照“三三制”，每年乡镇能支配1000万元，就能解决很多事情。1000万元集中力量办大事，可以用于农田水利等基础设施建设，用于解决群众反映比较多而每个村单独做不了的事情，群众得到的还是实惠。