求解基层治理新困惑

夏自钊

深入观察基层政府内部的运行过程，可以发现，虽然整个政府系统在语言上高度一致，但在实际运行中充满了矛盾。

朱迎春是安徽省长丰县杜集乡纪委书记，除了纪检职责内的事情，他还分管道路、旅游和美好乡村建设。朱迎春是一个不折不扣的“微博控”，每天一条微博记录当日工作，已经坚持了近4年，微博内容有琐碎的“流水账”，也有酸甜苦辣的工作细节，堪称一部乡镇干部工作实录。

“记录这些并不是为了表明自己有多么辛苦繁忙，而是想通过这点缩影，让更多的人了解一些当前基层干部的工作状况，希望大家在提到我们时少一点偏见和误解。”朱迎春告诉《决策》。

朱迎春的初衷是祛除社会对乡镇干部的误解，但他可能没想到，他的记录为探究乡镇治理提供了第一手材料。农业税全免已10年，这10年里乡镇治理发生了哪些变化，面临哪些新的困境？

为回答这些疑问，本刊记者在杜集乡采访了朱迎春和一批乡镇干部后，又辗转前往安徽省明光市涧溪镇。10年前，本刊曾以涧溪镇为样本，探究乡镇的“老三问”，10年后发现仍然有不少困惑待解。

乡镇在忙些什么

从1999年参加工作到今天，朱迎春已经在乡镇工作了近16年，从微博中可以窥见他对乡镇治理颇有思考，但与记者当面交流时，他却说自己有一种“千言万语汇不成一句话”的感觉，竟一时语塞。

欲参透乡镇治理背后的机理，必先了解当前乡镇的工作实情。朱迎春向记者展示了一份《2015年度乡镇时序监测计分结果一览表》，表上显示，县里对乡镇的考核有40项，涉及到方方面面。其中分值最高的是土地整理，占10分；其次是财政收入，占8分；排第三的是招商引资和固定资产投资，均为5分；第四是占4分的社会治安综合治理，仅这5项工作就占32分。

“工作难以自主开展，每天都是围绕上级的指挥棒来转，很少有哪一天能根据自己的实际来决定工作如何开展。”朱迎春说。

对于农业税取消前后乡镇工作的变化，杜集乡乡长余成昌颇有感触：“取消农业税时，大家都以为除了计划生育外，乡镇以后没什么可干的了。但10年来的实践证明，乡镇的事情反而越来越多，民生工程就有三十多项。以前说上面千条线、下面一根针，现在上面是万条线。”而且，现在群众的需求也越来越多样化，所有这些都要求乡镇工作必须更加细致规范。

记者采访中还发现，最耗费乡镇资源和干部精力的，不是常规性工作，而是一些“运动式”的任务，最典型的当属秸秆禁烧。这也是乡镇干部和农业合作社负责人共同反映的问题。

“秸秆禁烧，午季耗费两个月时间，秋季还要两个月时间，这个比一票否决厉害，因为会对干部进行组织处理。”余成昌告诉《决策》。

朱迎春的微博里也有这样一条内容：“秸秆禁烧，失守如溃堤！基层干部带着绝望的眼神扛着扫把奔向火场时，内心五味杂陈。在严厉问责的高压下，乡镇干部需要一颗多么强大的心！”

像秸秆禁烧这类新增的工作，耗费大量人财物，还严重影响到乡镇的收支平衡。“雇禁烧小分队、吃饭、车辆耗油等等，光午季就花了近200多万，这块上级没有经费，只有30元一亩的补贴。禁烧9月又要开始，两个月时间，没有白天黑夜，没有周六周日，还要花钱。”谈及这些工作，乡镇干部深感头疼。

尽管承担着越来越繁重的工作任务，乡镇干部的事业心却普遍较强，都在自加压力，一心谋发展。

安徽省明光市涧溪镇党委书记徐胜利告诉《决策》：“发展是中心工作，基础设施和公共服务很大一部分都是靠乡镇自己。”他以2014年为例算了一笔账，2014年涧溪镇财政收入1835万元，上级财政返还400万元，这个钱就用来搞基础设施。公共服务2014年的项目资金只有不到100万元，镇里自己又投入了1000多万元。“我们不等不靠不要，自筹资金干事情，唯一的出路还是发展。”徐胜利说。

上下是如何错位的

乡镇干部向记者坦言，工作累些、苦些都不算什么，关键是社会转型期很多不科学的决策和不规范的操作都要由乡镇执行并承担责任，乡镇干部是“受累又受气、流汗又流泪”。

不科学的决策一种是“强制服务”，以计划生育满意度调查为例，其中一项指标是孕前健康检查全覆盖，这项服务是免费的，对当事人来说是好事，但上级管理部门要考核检查率。

“本地育龄妇女在外地，再远都要回来检查，比如在上海务工，在上海检查的不算。有时候我们没办法，派车去把人接回来，检查完了再送回去。有人就感到很气愤，说我刚在外地抽血检查了，怎么又要回来检查？结果是抽了她们的血，也抽了财政资金，虽然老百姓没出钱，但财政奖补浪费了钱。”乡镇干部谈及这项考核，苦笑不已。

另一种是项目资金拨付制度的不科学。比如基础设施建设中的一个新问题是，出现了各种没有实用价值的景观设施。

“专项资金的钱必须专用，而且一定要用完，用不完上级还要批评乡镇工作不严谨、工程质量不可靠，逼得我们想方设法把钱用掉，而且还不能犯错误。”一位乡镇干部告诉《决策》，项目只能加修一些道路和景观等，“反反复复在那个地方折腾”。

“农村公共建设的投入和拨付制度，仍需改进。”基层受访干部建议，应少一些行业属性的条块分割，而根据基层实际需求，赋予基层更多裁量权。

而让乡镇最跟不上的，是上级不断的“创新”。“上级要出成果、出政绩，于是三天两头喊出新口号，提出新要求，部署新任务，开展新检查，下边必须跟着做，跟着变化，但哪能都跟得上他们的变化呢？上级应该先把自己该做的做好，否则结果是上边搞不好，下边也搞不好。”有乡镇干部对此不无抱怨。

对于以上种种现象，长期研究乡镇治理的国务院发展研究中心研究员赵树凯认为：“深入观察基层政府内部的运行过程，可以发现，虽然整个政府系统在语言上高度一致，但在实际运行中却充满了矛盾，而且这些矛盾显然比前些年更多了。它既损害了政府权威和治理的效率，也直接造成乡镇治理的低效。”

低效治理的一个表现是各种持续的行政管理和政策执行，被乡镇政府变换为一阵阵的“运动”。尤其是在上级检查和考核期间，乡镇往往不惜代价发动轰轰烈烈的“运动”以执行政策。“乡镇政府人员倾巢而出，搁置手中其他工作，集中力量于所谓‘中心工作’，但检查考核一结束便终止。”乡镇干部反映这种“运动化”的治理既不可持续，又严重影响乡镇正常运作。

面对乡镇治理的困境，记者同样备感困惑，基层治理中政府是否需要管那么多事情？部分公共服务是否可以民间解决？

为什么要激活民力

所幸地方政府也意识到这个问题，安徽省明光市目前正把壮大村集体经济作为提升乡村治理的一个抓手。采访中，专家和乡镇干部一致认为，培育和发展产业，壮大农村集体经济实力，是增强农村基层治理的唯一道路。

但与这种现实需求形成强烈反差的是，农村集体经济实力极为薄弱。华中科技大学中国乡村治理中心主任贺雪峰调研发现，除了浙江、广东、山东、江苏等沿海经济发达地区的一小部分村集体之外，其他广大地区的农村集体经济不足以承担此重任。本刊实地采访的乡镇也佐证了这种观点，农村“三资”实力的薄弱，已经成为完善基层治理绕不开的一道“坎”。

“现在提壮大村集体经济，难度比较大，村组分家时，都把资源分出去了。以前资源管理也不完善，上世纪90年代集体资产发包时，低价给了承包户。”涧溪镇农经站站长陆维军说，该镇某村曾有片500亩的荒山，当年是以5万元给承包人50年。现在想把这些资源重新调整，难度相当大。

一个无须讳言的现实是，农业税取消之后，农民等靠要的思想加重，当记者问及如何才能将农民组织起来自我管理自我服务时，乡镇干部和专家学者都表示很难。

“农民大多数还是一家一户的小农经济，农民之间的联系不紧密，所以他们有一种感觉，没有什么人来管我了。即使是合作社，合作范围也仅限于经营那一块，其他社会化的功能还是合不到一起。”徐胜利坦言。

尽管农民喜分厌合，但是如果通过经济手段来组织，给农民的生产生活带来切切实实的好处，他们还是能够合起来。本刊记者5月份在河南信阳市平桥区郝堂村采访时，意外发现了该村的互助金融合作社成功将村民组织起来，一举解决了农民贷款、农民增收、自我服务、基层治理减负等多个难题。

村级治理固然可以通过将农民组织起来解决，但一些专业性较强的基础设施建设和公共服务，也可以通过社会化和市场化的方式来提供，这是多位乡镇干部一致反映的共同问题。

“很多事情比较专业，但都是非专业人士去做。我虽然是纪委书记，但还分管旅游、道路和美好乡村建设，我的学历就是中专，学的是人武专业，但现在我要懂环保，要懂工程预算，要懂污水处理，但我毕竟不是专业出身。”朱迎春认为，这不仅仅是缺人手的问题，随着社会服务越来越专业化，很多事情如果交由专业机构和专业人才去做，可能会更好。

比如集镇建设，“由于前期规划不到位，结果下水道改了又改，马路挖了又填，浪费了大量人财物，前期规划不专业，后续带来很多额外的工作量。”涧溪镇政协主任尹兴明告诉《决策》。

余成昌则建议：“基层政府其实好些事情不必都自己兜着，可以社会化提供，干完就走，而不像现在干一个事情就成立一个领导小组，成立一套班子，招聘一些人来干，干完之后这些人没法安置了。以后这些阶段性的工作就应该社会化，干完就结束。”

在涧溪镇采访结束当天，记者在住处偶然看到一个电视节目《记住乡愁·山西丁村》，丁村的宗族和新老乡贤在村庄治理中发挥了很大的作用，即使年轻人走出丁村定居城镇后，村里的公序良俗依然融进了他们的血液，潜移默化地影响着他们在城市里的生活，丁村的故事证明了民间治理资源的价值。

曾经走进中南海，为中央领导讲授基层治理的华中师范大学中国农村研究院院长徐勇近年来致力于“寻找民力”，他越来越坚信：“基层治理靠外力是远远不够的，怎样激活民力才是关键，隐藏在民众中的力量是无穷的，很多事情仅靠钱是解决不了的！”在湖北秭归、在广东清远、在四川都江堰，徐勇已经找到了这种“民力”。