如何理解发展与法治的逻辑关系

任进

【摘要】当前经济运行中存在一些不平衡、不协调、不可持续问题，从深层次讲，多与治理体系和治理能力不适应有关，与经济社会发展没有完全走上法治化轨道有关。全面推进依法治国， 既是全面建成小康社会的重要内容，又是推动经济社会持续健康发展的制度动力和根本保障。全面深化改革离不开依法治国，保持我国经济社会持续健康发展，也需要法律的引领、规范和保障。要正视我国发展中面临的机遇和挑战，正确认识和处理发展与法治的关系，破除妨碍经济社会持续健康发展的误区和做法，更多运用法治思维和法治方式来推动发展，发挥立法在保障经济社会持续健康发展中的重要作用，使立法与发展决策相衔接，并通过法律实施保障经济社会持续健康发展。

【关键词】法治思维 全面依法治国 经济新常态 发展与法治 政绩考评体系

【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A

全面推进依法治国，是顺利完成各项目标任务、全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的重要保证，也是解决在发展中面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安的根本要求。要保持我国经济社会持续健康发展势头，不断开拓中国特色社会主义更加广阔的发展前景，就必须全面推进依法治国，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。

正视我国发展中面临的机遇和挑战

改革开放以来，我国有效应对国内外环境的复杂变化和风险挑战，取得了经济社会发展新的巨大成就，经济保持稳定发展态势，城镇就业持续增加，居民收入、企业利润、财政收入平稳增长，结构调整出现积极变化，服务业增长势头显著，内需不断地扩大。但中国经济发展到了现在，进入到增长速度换挡期、结构调整镇痛期、刺激经济政策产生负作用的消化期的新阶段，这“三期”同时出现、互相叠加，使中国经济呈现出新常态。国家主席习近平在2014年亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲中指出，中国经济呈现出的新常态的主要特点：一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。①

新常态将给中国带来新的发展机遇。中国经济增速虽然放缓，实际增量依然可观；中国经济增长更趋平稳，增长动力更为多元；中国经济结构优化升级，发展前景更加稳定；中国政府大力简政放权，市场活力进一步释放。同时，我们也应清醒地认识到，新常态也伴随着新问题、新矛盾，一些潜在风险渐渐浮出水面。适应新常态，必须积极稳妥从广度和深度上推进改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

以习近平同志为总书记的党中央准确把握国际国内发展大势，在强调我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的同时，特别指出，我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。

全面建成小康社会，必须坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。十八届三中全会就深化改革作出总体部署，全面深化改革就是要激发市场蕴藏的活力，激发市场活力就是把该放的权放到位，该营造的环境营造好，该制定的规则制定好；更好发挥政府作用，更多从管理者转向服务者，为企业服务，为市场服务。这也将为推动经济社会持续健康发展注入新的动力。

正确认识和处理发展与法治的关系

按照中国特色社会主义事业总体布局，要推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设各个方面协调发展，更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为。

法治具有普遍性、相对稳定性和可预期性等特点，与科学发展有内在联系。法治不仅是治国理政的基本方式，也是实现经济社会全面协调可持续发展的保障。为实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。

邓小平在1986年就明确提出：“还是我们过去的想法，搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”②在经济社会转型时期，应更多用法治眼光审视发展问题、用法治思维谋划发展思路、用法治方式破解发展难题，建立健全适应科学发展要求的法律法规。十八届四中全会通过的《决定》指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”但目前，人们对发展与法治关系的认识和做法还存在以下不足：

一是片面认为在经济社会转型时期，发展是主要矛盾或矛盾的主要方面，法治是次要矛盾或矛盾的次要方面，甚至将依法行政与改革发展对立起来，认为“发展要上、法律要让”。由于这些认识误区，一些地区和部门的领导干部往往重发展特别是重经济发展，而轻法治。有的领导干部在大会、小会上总是大讲特讲“跨越式发展”“翻番式发展”，而很少讲法治，即使讲，也只是讲几句口号式的套话；有的领导干部部署工作、安排任务时提出各种发展指标、任务，这些指标、任务都是硬性的、具体的，而很少提出法治的要求，即使提，要求也是软的、柔性的和抽象的；有的地方考查、使用干部，主要或基本上是看考查对象的发展能力，视其所管辖地区、部门的经济发展速度，而很少审视考查对象的法治思维和依法办事能力，很少审视考查对象所管辖地区、部门的法治推进情况和该地区、部门的法治生态和法治环境。

二是认为发展是目的，法治只是发展手段。为了经济发展，其他方式可以忽视，法治方式好用和有效，就用法治，法治方式“不好用”、“不奏效”，就弃法治而用其他手段。一些地方和部门的领导干部在推动所在地区经济、社会发展的过程中，特别是在推动经济发展的过程中，往往轻视法治、无视法治、漠视法治，乃至违反法治。

三是认为实行法治条件不成熟，法治赖以实行的政治行政体制、机制和制度不具备。甚至认为既然我国当下政治、经济、财政、税收、司法等各项体制、机制和制度的改革尚不到位，法治即应慢行、缓行，依法办事就“办不成事”。

四是片面强调所谓的“实事求是”和地方特色，规避依法办事。有的领导干部口头上说尊重法律、依法办事，但遇到实际问题与法律规定不相符时，便以“实事求是”或强调“地方特色”，以法律规定与地方实际不符，搞所谓的“变通”执行；有的干部认为，只要事能办成，有点违法也无大碍。

五是不同程度地存在法治不彰、公信力不高的问题。有的地方对法律、政策采取变通、肢解、甚至变相抵制的做法；有的地方政府出台的政策不连续，有的前后矛盾，甚至违反法律；有的地方政府科学发展观落实不够，融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，甚至违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；有的地方决策不依法，确定的重大目标难以实现。特别在工程招标、土地出让、行政审批等领域表现得比较明显。

六是一些地方在传统政绩考核评价体系引导下，追求急功近利投资项目和短期行为，热衷招商引资、形象工程，搞土地财政，从中谋取地方利益甚至个人利益；个别地方出现浮夸、欺骗、造假等行为，导致“官出数字、数字出官”等现象。

运用法治思维和法治方式来推动发展，就要求领导干部破除上述误区和做法，正确处理发展与法治的关系。应当看到，当前我国经济发展进入新常态，但经济发展基本面没有改变，必须毫不动摇坚持以经济建设为中心，切实抓好发展这个第一要务，坚持不懈推动科学发展，实现有质量有效益可持续的发展，重视运用法治思维和法治方式，把推行法治和发展经济放在同等重要的位置上，按照“五位一体”的总体布局，来全面建成小康社会。在推动发展时，无论稳增长、调结构、惠民生、防风险，还是产业培育、企业改制，都要尽可能运用法治方式，少用行政命令。

在现行体制下，强调运用法治思维和法治方式来推动发展，一方面要旗帜鲜明地支持、鼓励政府切实抓好发展这个第一要务；另一方面要倡导在符合宪法、法律基础上的发展，有些地方政府创新发展，可以通过中央授权的方式试点先行，有的可以先立后破、立法先行。

作为单一制国家，我国地域辽阔、区域间经济社会发展不平衡，要遵循充分调动中央和地方两个积极性的原则，中央政策要尽可能不搞“一刀切”，让地方发展有施展的空间；涉及地方的，应当事先听取意见；适度加强中央事权和支出责任，同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

要根据不同地区经济社会发展水平、地区差异性等特点，综合考虑经济增长速度、资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等指标及权重，防止和纠正单纯追求经济增长速度的偏向。

要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。正如习近平总书记强调的：“领导干部谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”③

发挥立法在保障经济社会持续健康发展中的重要作用

全面推进依法治国，既是全面建成小康社会的重要内容，又是推动经济社会持续健康发展的制度动力和根本保障。对立法而言，就是要根据全面建成小康社会的各项目标要求，通过健全和完善立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，依法引领、规范、保障、推动经济、政治、文化、社会、生态文明建设向着实现小康社会总体目标顺利迈进。

当前经济运行中存在一些不平衡、不协调、不可持续问题，如产能过剩、污染严重、资源能源消耗过大以及管理体制效能不高、部门和地域分割、市场监管缺位等。这些问题从深层次讲，多与治理体系和治理能力不适应有关，与经济社会发展没有完全走上法治化轨道有关。这就要求我们自觉运用法治思维和法治方式，更好发挥法治在调整经济关系、规范经济行为、引导经济运行、维护经济秩序、激发经济活力中的作用。

立法不仅要与改革决策相衔接，还要与发展决策相衔接，立法要以主动、进击的姿态结合发展的需要。发展中的难点，也是立法中的难点，要以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题，对于一些应兴应革的事情，应当积极总结实践中的经验和做法，作出明确规范，更好引导和推动发展。

立法与发展决策相衔接，主要是指经济领域立法与经济发展的结合。市场经济本质上是法治经济。要把加快经济立法作为第一位的任务，着重围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律框架。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善市场经济法律制度：健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款；创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护；加强企业社会责任立法；完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制；加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。

立法与发展决策相衔接，也指民主政治立法与政治发展的结合。要通过健全和完善立法，依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民各项权利不受侵犯并得到落实，实现公民权利保障法治化，健全公民权利救济渠道和方式；加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化；完善民主制度，丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与；以保障人民当家作主为核心，坚持和完善我国的基本政治制度；完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制；加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。

立法与发展决策相衔接，包括文化领域立法与文化发展的结合。要通过健全和完善立法，建立坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度；制定公共文化服务保障法、文化产业促进法、国家勋章和国家荣誉称号法；加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规。

立法与发展决策相衔接，也包括社会领域立法与社会发展的结合。要通过健全和完善立法，加快形成科学有效的社会管理体制；加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设；依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；加强社会组织立法；制定社区矫正法。

立法与发展决策相衔接，还包括生态领域立法与环境保护的结合。要通过健全和完善立法，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制；用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任；建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。

通过实施法律保障经济社会持续健康发展

对法律实施而言，在保障经济社会持续健康发展中，要努力做到依法依规，通过法治方式来提高发展质量；要根据全面建成小康社会的各项基本要求，确保司法机关和行政执法部门通过对法律统一、正确、有效的实施，为保障经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供坚强的法治保障，创造良好法治环境；落实加快政府职能转变的要求，坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，处理好政府和市场的关系，处理好放与管的关系，规范自身权力行使，明确权力界限，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

一是通过法律实施维护社会主义市场经济秩序，保障经济持续健康发展。改革开放以来，在经济建设的推动下，我国经济领域立法速度不断加快，法律制度相对健全完备。保障这些法律的正确实施，一方面要依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，依法严厉打击经济领域的违法犯罪行为；另一方面要依法妥善处理各种经济纠纷，促进经济持续健康发展。

二是通过法律实施全面落实人民民主，实现尊重和保障人权。我国宪法、法律对实现人民民主、尊重和保障人权有完整的规定，保障宪法法律法规的正确实施，健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，完善和贯彻体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民各项权利不受侵犯并得到落实，增强全社会尊重和保障人权的意识，健全公民权利救济渠道和方式，对充分发挥人民投身小康社会建设的积极性、主动性、创造性，实现经济社会持续健康发展具有重要作用。

三是通过法律的实施落实各项法律法规，推动依法行政和公正司法，提升领导经济社会发展的水平。近十几年来，我国立法加快推进，一些重要领域都基本做到了有法可依，这些法律法规是规范政府行政行为和司法机关司法行为的重要依据，也是推动发展的重要保障。要正确实施法律法规，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；围绕使市场在资源配置中起决定性作用，同步完善司法手段，及时有效地保护各利益主体的合法权益，保持我国经济社会持续健康发展。

四是通过法律的实施保障社会稳定，营造有利于发展的社会环境。维护公平正义，实现人民群众的根本利益是我国法律的基本准则。法律的全面正确实施，是维护社会和谐稳定、畅通不同利益表达机制、满足人民群众诉求、从源头上化解社会矛盾、提升社会管理水平的根本途径，也是营造有利于经济社会持续健康发展的社会环境的基本保障。

五是通过法律实施提升全社会的法治化治理水平。法治对推动发展的保障作用尤其体现在全社会的法治精神上，推动发展、全面建成小康社会的主流价值观必然是包含法治精神的社会主义核心价值观。通过法律实施提升全民法治意识和法治思维能力，将为推动经济社会持续健康发展提供精神支柱和法治保障。

（本文系国家行政学院2014年咨询课题《运用法治思维和法治方式推动改革发展研究》的阶段性成果，项目编号：NSAJCZX2014010）

注释

习近平：《谋求持久发展共筑亚太梦想》，《人民日报》，2014年11月10日

邓小平：《在中央政治局常委会上的讲话》，《邓小平文选》，北京：人民出版社，1993年，第154页。

《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话》，《人民日报》，2015年2月3日。

责编/郑韶武