解决“贯彻”本身问题

日前，市委召开市人大工作会议，下发《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》生命力在于执行，而首要的是，防止并及时解决贯彻本身可能出现的问题。

贯彻落实的最大敌人是形式主义。如，以文件落实文件、以会议贯彻会议，以材料代替行动，宣传轰轰烈烈，推进风风火火，但效果云淡风轻。应该说，这些“传统”形式主义已“淡出江湖”，但仍要避免出现不接天线、不接地气，因此难以形成良性循环的落实机制，或只见树木不见森林，缺乏总体路线图等问题。

《若干意见》开宗明义：“为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实“四个全面”战略布局要求，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，着力推进法治上海建设，现就推动人大工作与时俱进，充分发挥人大作用提出如下意见。”

要善于以战略思维、辩证思维、系统思维理解把握以上表述、贯彻落实《若干意见》。习近平总书记强调：“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”因此党的领导等三者有机统一，是深入理解十八大和十八届三中、四中全会、习近平总书记系列重要讲话有关精神，以及市领导在市人大工作会议讲话、《若干意见》精神的钥匙。可以说，《若干意见》是加强人大工作、法治建设，并以此改进党的领导方式和执政方式、推进党委领导人大工作制度化，从而更好坚持党的领导、坚持人民主体地位的文件。善于从党的领导等三者维度谋划贯彻落实，将三者有机统一的要求融汇其中，才能增强落实措施的系统性整体性协同性。

要以底线思维、问题导向思维落实《若干意见》。将“把权力关进制度的笼子里”，“法定职责必须为、法无授权不可为”，问责、公开、参与等精神注入落实中。落实《若干意见》中比较具体的规定，要直奔其针对的问题；落实其中“完善、健全、加强、改进”等原则性较强的规定，则要瞄准不同时期和地方的突出问题。

如，《若干意见》规定，市和区县人大常委会组成人员的驻会比例将逐步增加。有观点认为，其涉及编制等问题比较复杂，协调难度较大。可运用以上思维予以解决：制定部门协同性措施；制定配套性措施，解决这一规定所针对的提高履职专业化、增强履职力量等问题。

而形成系统性整体性协同性落实措施，切实解决问题，关键在党。市委书记韩正在市人大工作会议上指出，“支持人大及其常委会依法履职，是各级党委的重要职责”。因此各级党委宜明确自身及相关部门职责，形成贯彻落实《若干意见》问责体系，并加大工作公开力度。

又如，有些规定在操作上也许没有多大难度，但如何确保实效？譬如《若干意见》规定，健全由市人大组织起草综合性、全局性、基础性等重要地方性法规草案制度。探索建立委托第三方起草地方性法规草案的工作机制。明确全口径预算决算审查监督，将政府所有收支纳入预算管理，加强审查监督，推进预决算审查监督与审计监督相结合。将人民代表大会制度学习教育纳入党校、行政学院干部培训计划，等等。

“要理直气壮进行监督，不缺位、不失职，注重主动积极有效解决问题”，这是韩正书记对监督的要求，而从人大和被监督对象的法定关系及职责来看，也是对人大整体工作的要求。如，立法工作对权力的规范、对部门利益的剔除，也是一种监督，也要“理直气壮”。市人大常委会主任殷一璀则强调：“市人大常委会要更加自觉地把党的领导贯穿于人大工作的各方面和全过程”。因此，落实有关改进立法起草、全口径预算监督等规定，要处理好“领导”、“主导”和“理直气壮”的辩证关系，在市委领导下完善党领导人大工作的制度以及人大能够“理直气壮”的机制。而人大“理直气壮”开展立法监督等工作，可与人大制度学习教育纳入党校、行政学院干部培训计划相呼应，确保增强被监督对象的人大意识、法治意识的实效。

“理直气壮”还要自身硬。如，落实全口径预算监督有关规定，也应配套出台提高监督能力的措施。而从根本上做到“理直气壮”，就要加大接受监督、集中民智、公民有序参与力度。

贯彻落实的第一要素是人。要建立科学的考核督导机制，让代表来评判、让群众来打分，以调动积极主动性、“倒逼”，让大家都致力于落实见效。 （山青未）