市政府的钱花哪儿了

张璐晶

政府的钱怎么花？如何让每一分财政资金的用途有迹可循？提高政府财政透明度，不仅是让纳税人知道钱用到了哪里，同时也是推动国家治理现代化、提高政府治理能力的重要内容。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。

从2012年起，清华大学公共经济、金融与治理研究中心每年定期推出《中国市级政府财政透明度研究报告》（下称“报告”）并授权《中国经济周刊》独家发布。报告所涉及的城市范围已从2012年的81个，扩展到2013年的289个城市（包含全国除海南省三沙市以外的285个地级市和4个直辖市）。2015年报告的研究范围再次扩大，包括全国地级市和直辖市共294个（包含刚建市的海南省儋州市，新疆维吾尔自治区吐鲁番市，西藏自治区昌都市、林芝市、日喀则市，但不包括海南省三沙市，共计290家地级市政府和4个直辖市），以及全国358个县级市。

此外，今年报告的另一大亮点是，针对国务院总理李克强近期不断提出的如何盘活财政资金的问题，《中国经济周刊》联合报告课题组，对全国省会城市与计划单列市的财政存量资金情况进行了统计，看看这些城市有多少财政资金正“躺在账上”。

前六名为北京、广州、上海、天津、珠海、武汉;

得分60以上的城市仅41个;地级市财政公开已呈现竞争态势

通过对全国294个城市的财政透明度情况进行大数据的分析和研究，报告课题组得出了“2015年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”。

总体来看，相比于去年，地级与地级以上市政府在财政透明度建设上有了比较明显的进步。比如，今年公共财政的明细科目公开情况要明显好于去年，不少市政府除了公布自己的财政报告外，还在网上贴出了详细的收支明细表格，没有提供表格的市政府中，也有一些在政府财政报告中细化了报告项目，如拆分其他各税为更详细的税种等。

将总得分换算为百分制后，得分在20～30之间的城市最多，有59个;其次为得分在30～40之间的城市，有58个;而得分位于40～50区间的城市则有54个，得分落在上述三个区域中的城市数量差别不大。得分在60以上的城市共有41个，其中得分超过80的城市有6个，分别是北京、广州、上海、天津、珠海和武汉。

报告课题组负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔告诉《中国经济周刊》记者，在所有的地级及地级以上市政府中，北京、广州、上海三个市政府的财政信息公开做得最好，得分非常接近，为其他市级政府财政公开起到了标杆与示范作用。这三个市政府的财政公开情况连续三年都名列前三位，而且交替排在首位。（2013年，上海第一，北京第二，广州第三;2014年，广州第一，北京第二，上海第三。）

其他排名前十位的城市，如天津、珠海、武汉、南宁、嘉兴、济南、宁波，财政透明度也较好，而这些城市主要集中在东部沿海地区，这说明东部沿海城市在经济建设领先的同时，对财政透明度的建设也较重视。

排名前三十的市政府在机构公开方面得分普遍都很高，接近满分，而且几乎都给出了较为完善的2014年预算执行以及2015年预算报告，财政收支预决算公开到了较细的项目。去年排在前三十位的城市中，有一些城市的排名则有所下降，这也反映了地级市政府在财政公开方面的一种竞争态势。值得一提的是，今年云南省地级市的财政公开情况有较大的提升，其中保山、丽江、玉溪、曲靖都进入了前三十位。

“四本账”公开度仍不乐观;

政府性债务公开度最差，只有6个城市公布

衡量政府财政透明度的核心指标是市级政府对预算与预算执行情况，也即“四本账”的公开情况（编者注：“四本账”包含公共财政、政府性基金、国有资本经营以及社保基金）。报告指出，“四本账”的公开情况并不理想。对294个城市政府预算与预算执行公开得分占该部分满分百分比的情况进行分析，294个城市中只有55个市政府得分达到总分的60%以上。所有城市的平均得分仅占该部分满分的33.93%。

另外，在其他重要财政信息公开方面，政府性债务的公开情况最差，除了北京、广州、上海、天津、宁波、厦门外，其他城市都未公布政府性债务和举债资金使用情况。

对此，俞乔表示，目前从法律上还没有给地方政府举债合理、适当的解释。地方政府债务的统计口径非常复杂，现实情况是各地都有自己的融资平台，债务规模并不清晰。每年财政部、审计署在各地都要调查政府的债务情况，但最后统计出的数字往往没有统一的指标口径。

报告认为，总体来看地级与地级以上市政府的财政公开情况仍有许多方面需要进一步改善，比如各个城市对其负债状况的披露情况均较差。此外，不同市政府在财政公开透明方面的差异仍然很大，有不少市级政府甚至未公开最基本的财政信息。

首次对县级政府财政透明度作评价和排名;

县级市得分普遍低于地级市;

得分60以上的县级市仅两个：江山市和简阳市

2015年，课题组首次将全国358个县级市政府纳入财政透明度的评价范围。

县级市政府财政透明度的评价指标体系与地级及以上市政府的基本相同，但由于首次对县级市政府财政透明情况进行评价，因此没有包含一站式服务、全口径、用户友好这三项指标。

俞乔告诉《中国经济周刊》记者，2015年报告最大“亮点”之一就是增加了“2015年县级市政府财政透明度排行榜”。

“我国市县两级政府是直接面对社会的一线政府，其开支构成中国财政开支的主要部分，所以这次研究对象的扩大很有意义。”

从结果来看，县级市政府的财政透明度情况普遍低于地级及以上城市政府。

将全国的县级城市得分换算成百分制后，得分在20～30之间的县级城市最多，有99家;其次为得分在10～20的县级城市，有92家;而得分位于0～10区间的城市有72家。由此可见，在全国358个县级城市中，超过七成的城市得分在30以下，而得分超过30的城市不足三成。得分在60以上的县级市政府只有两家，分别是浙江省江山市和四川省简阳市。

全国范围内县级市的排名位列前十名的城市中，浙江省表现最为突出，占有三个席位（江山市第一，瑞安市第四，平湖市第九）;四川省的表现也较为抢眼，前十名的城市里占据两席（简阳市第二，广汉市第三）。

另外，县级城市政府预算与预算执行公开得分普遍低于地级及以上市政府的得分;所有县级城市得分换算成百分制后平均为18.66，其中只有9个城市得分达到60以上。

在其他财政信息公开部分，县级市政府政府性债务和三公经费公开的得分偏低。其中，政府性债务的公开情况最差，换算成百分制后平均得分仅1.54;三公经费公开情况得分换算成百分制后为23.51。

报告认为，其原因主要在于四个方面：一、绝大部分地方政府通过下属的投融资平台公司来承担政府性债务，市政府并未在国有资本经营中公布这些平台公司的相关情况，也未公开地方国有企业财务情况;二、县级市政府可能总体负债率较高，难以进行披露;三、政府性债务除了直接债务外，还有大量的担保债务，在公开上存在困难和缺乏激励机制;四、三公经费由于属于非单独的操作科目，往往隐含在行政开支及其他科目里，其统计口径在技术上有争议，主观上，也存在难以完全披露的考虑。

俞乔表示，控制地方政府的借债规模、完善对地方政府债务的监管、增强地方政府债务的公开度和透明度，这本身就是改善政府治理体系的重要内容，也是今后需要地方政府改进的方面。

总的来说，县级市政府的财政公开情况比地级及以上市政府差。在县级城市的财政信息搜集过程中，课题组发现不少城市的多项信息都没有公开，而且不同地方政府在财政公开透明方面的差异巨大，个别地方政府甚至未公开最基本的信息。整体而言，中国的县级城市政府仍需提高其治理水平，在机构公开、财政预决算公开和其他信息公开方面做更进一步的工作。

（《2015年中国市级政府财政透明度研究报告》全文，详见清华大学公共管理学院网站 http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn;经济网http：//www.ceweekly.cn）

“财政透明度”指标解析

在2015年的市级政府财政透明度研究中，报告对全口径政府财政透明度指标体系进行了修订与补充，提出了“全口径、一站式、用户友好的中国政府财政透明度指标体系”，并将其应用于评价对市级及以上政府的财政公开情况。

该指标体系包括三大部分：

（1）纳入预算的机构。包括党、政、人大、政协、民主党派和工商联、群团、事业单位、国有企业等，分值为50分。

（2）市级政府预算与预算执行情况（含2014年预算执行情况报告、2015年预算草案以及2014年决算报告三个报告以及2014年部门预算执行和2015年部门预算情况）。市级政府预算与预算执行情况包括以下具体内容：本级公共财政收支情况、本级政府性基金收支情况、国有资本经营与国有企业收支情况、社会保险基金收支情况（简称政府的“四本账”）。该部分的分值为380分。

（3）其他重要的财政信息，包括政府性债务、三公经费、大额专项资金及重点项目、政府采购公开以及预算编制说明等内容，此部分的分值为170分。

以上三大部分的总分为600分。此外，在今年的评价中，为了强调一站式服务、全口径、用户友好这三大原则，对此单独设置30分的分值，专门用于对地级和地级以上市政府的评价。因此，2015年中国地级和地级以上市政府财政透明度指标体系的总分值为630分，县级市政府财政透明度体系的总分值为600分。为方便公众阅读，排行榜内得分为换算为百分制后的结果。