缅甸的政治转型

直接的军人统治在当代世界已经屈指可数，它们要么让位于选举式民主，要么转化为某种更具现代性的威权统治。东南亚的缅甸，也正在经历着这一变化。2011年以来，缅甸开启了自上而下的政治改革进程，军人政府的外衣逐渐褪去，一个新的政治体系逐渐成型。

2015年4月，总部位于布鲁塞尔的知名智库国际危机集团（The International Crisis Group）就缅甸即将到来的秋季大选发表选情报告，系统分析了当下缅甸政治舞台上的主要力量及其政党情况，并预测了可能的变局。

报告认为，现政权与新近取得合法地位的反对派——昂山素季领导的全国民主同盟——是缅甸政治的两大对垒力量。现政权内部又可划分为军队、政府以及政权党，它们的团结远非紧密和谐。在此之外，影响缅甸政治进程的还有若干代表少数族群的地方性势力。它们并非全国性的政治力量，但其存在可以说是缅甸未完成的国家建设的一个缩影。

长期以来，缅甸除了军队外，基本没有发展出另外一套统治工具，军队与国家几乎融为一体。和许多战后新兴独立国家一样，缅甸在建国之初也实行了多党制，不久后即陷入治理危机，在无休止的混乱之后，军队介入政治也就成为了应时之举。在这一点上，缅甸的军人政权并不特殊，例外只在于，军队集团并没有像韩国或者印尼的同行们那样，致力于国家的现代化经济建设。长期以来，缅甸军队似乎更专注于维护自己的政治垄断地位。

自2011年改革以来，缅甸的军队和政府已经在制度上正式分离（在职能和人事上仍存在着一些交叉和重叠）。理论上缅甸已经不是一个军人执政的国家，以政府、军方、执政党、议会等为主体的新权力架构已经成型。新政府兼具军人影响力和民选性两个特点：一方面，军人在长期执政过程中已经形成强大利益的网络，其退出政治舞台将是一个渐进过程；另一方面，民选也赋予新领导层以更大的外部合法性，有利于其争取西方国家的承认，平衡其地缘政治压力。可以说，2010年之后的改革一定程度上削弱了军队地位，但军队仍然是缅甸最有权力的政治角色。军队的底线是，无论2015年的选举结果如何，它都不会放弃宪法框架下的特殊地位，例如在议会中的四分之一军队保留席位、对立法的实质否决权、独立的军事预算以及不受文官政府监督的独立性。没有军队的合作，任何一个政党或政治力量均无法有效地行使权威，这一点也成为各派政治力量的共识。在下一阶段的缅甸政治转型中，军队将扮演重要的角色。缅甸国家政治的“去军队化”，无疑将是一个长期的过程。

现有体制的另外两个支柱是吴登盛领导的政府，以及政权党和其控制的议会。两者随着改革进程的深入，正逐渐取得更大的影响力，也开始谨慎地与军队拉开距离。它们均脱胎于军队体制，但在利益诉求、合法性来源以及未来的角色认同方面，却不同于军队。军队的职能以及其在现代政治体系中缺乏合法性这一关键弱点，决定了它只能成为一个制衡者，采取防御姿态，在接受势不可免的变革中将损失最小化。而如果这一波民主进程开启者所倡导的“有秩序的民主”能够实现，最大的受益者将是新体制的前台角色，也就是文官政府和多数党控制的议会。因此，总统本人乐于在众多场合表现出倾向改革的温和开明立场，而政权党控制的议会，在生存之战还远未明朗之前，就已经本性显露，开始寻求立法分支对行政部门的制衡，逐渐表现出不受节制的独立性。

在2011年的议会补选中，昂山领导的反对党大获全胜，得以重返政治舞台。当前，民盟已成为最大的反对党。这并没有改变现有的权力平衡，它仍然只占有少数席位。但补选结果是一个巨大的象征性胜利，也使得人们有理由推测，昂山素季所领导的全国民主同盟极有可能赢得秋季的大选。但这很可能只会对旧体制造成越来越大的麻烦，却不足以致命，因为在现有的安排下，赢得选举和组建政府并不是一回事。按照宪法，总统及其内阁的产生，需要由全体议员组成的选举院推选，而军队在提名问题上有着关键影响力。此外，昂山本人已经被判决排除在总统候选人之外，即使她所领导的政党赢得多数席位，也必须要妥协，最终，很可能仍然由一位来自旧体制的人士领导政府。

抛开这些技术性障碍，昂山派最大的弱点是缺乏执政经验。她的政党缺乏有效的政策纲领，没有成熟的组织结构，没有意识形态，政治目标空泛，类似发展、民主、团结、法治和联邦主义等概念的堆砌组合并不能真正解决缅甸所面临的任何一个实际问题。而昂山在缅甸民众心目中所享有的近乎卡里斯玛型的领袖崇拜，显然也无助于其提高治理能力。

昂山的反对派严重地依赖中产阶级以及知识分子这一小型的社会群体。在缅甸社会，他们是受过西方化现代教育的少数优越者，这无疑最有效地将其与大多数民众隔绝开，尽管在反军人执政的共同战斗中他们站在一起。而从历史上看，来自中产阶级的进步主义改革者大多没有能力构筑一个整合严密的政治结构。埃及的穆尔西政权是最近的一例，乌克兰“橙色革命”之后一度给人以希望的尤先科政府也是一个典型。可以料定，昂山的反对派不会是这一规律的例外。

基于对主要政治行动集团策略和可能布局的分析，国际危机集团报告认为秋季选举多半不会产生格局性变化。最关键的理由是，各方对于军队的实力和意图均不存在严重误判。

从远景看，缅甸的转型之路究竟会如何？澳大利亚莫道克大学（Murdoch University）的Richard Robison 教授在《东亚论坛》发表的一篇论文提供了一种有益的分析。

他比较了若干可能为缅甸所参考的转型案例。近邻越南和柬埔寨是一个有吸引力的选项。两国都是高效的一党制民主国家，国家有力地控制社会、政治和经济生活。然而缅甸政权却缺乏这一模式的前提：一个高度发展的政党机器。缅甸若从一个基础狭隘的军人统治转向选举民主，除了赖账和武力镇压（1990年上演过一次），几乎没有其他手段去控制选举进程。

印度尼西亚提供了另一个选项。苏哈托的威权统治在1998年金融危机的打击下顷刻陷入瓦解，随后印尼进入快速的转型通道。在经历代价相对较小的阵痛后（亚齐的分离主义），一个开放、分权的新体系得以建立。

缅甸和印尼都曾是军人统治国家，都面临着建立一个新政治和经济体系的任务。最大的区别在于，印尼军人统治仅仅在1965年政变和大屠杀之后的几年内，才达到类似缅甸那样的程度。从1970年代早期开始，苏哈托领导了一场静悄悄的变革，完成了从一个基础狭隘的军人镇压体制向具有更大参与度的威权体制的转向。苏哈托不再简单地镇压，而是寻求公众支持，甚至动员民众。其最成功的发明就是专业集团党的构造。这是一个精心组合的体系，包括有控制的选举、层级式的国家庇护和政商联盟，以及政权党支配的议会。

这个高度复杂化的结构远非军队所能控制。苏哈托给军队准备了特殊地位，却使其在政治体系中边缘化。这也解释了为什么印尼军队在1998年的政治巨变中只扮演了旁观者的角色。

当下，昂山反对派的根本性弱点意味着，军队和现政权还可能有第二次机会。此时，有两个关键因素：一是现政权党能否有效动员大众支持；二是能否在整合现有利益集团的同时，将一套分赃和裙带体系扩展至精心选定的若干新社会阶层。就第一条而言，所谓大众支持，通常就是民粹主义的动员和呼吁，而最有效的动员就是民族主义。考虑到这一背景，近年来缅甸国内族群、宗教冲突日益加剧，甚至连佛教徒都加入到宗教杀戮的战场，人们也就毫不感到奇怪了。

（文/程东金）