大整合背后的大逻辑

周国平

在上海中心城区中，杨浦、徐汇等区经过多次扩区，区域面积达到54.7～60.7平方公里，常住人口达到96.2万～120.6万人;而黄浦、卢湾、静安等区的区域面积分别只有12.4平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分别仅为53.2万人、26.9万人和24.8万人。尤其是静安和卢湾两区面积过小，缺乏进一步发展空间。因此，有必要通过调整行政区划，在更大范围内统筹资源配置，拓展核心城区的辐射面，增强城市后续发展能力。

由于历史原因，上海中心城各区经济社会发展水平相差很大，由此导致各区的发展能力和后劲差异悬殊。通过调整行政区划，能够以强带弱，增强弱区的发展能力和后劲，促进区域协调发展。

目前上海中心城各区的面积和人口相差过大，不利于提高行政管理的有效性。通过调整行政区划，撤并规模过小的区，可以精简行政机构，减少管理成本，提高行政效能。同时，也有利于使得各区承担的责任和任务相对均衡，形成公平合理的考核与激励机制，更好地调动区县发展的积极性。

上海中心城各区由于财力悬殊，政府提供公共服务的能力参差不齐。再加上历史基础的不同，导致了教育、医疗、文化领域的社会优质资源大量集中在黄浦、静安、卢湾等中心区，外围区的优质社会资源相对缺乏，公共服务资源分布极不均衡。通过调整行政区划，可以加强外围区的建设实力，促进中心城区公共服务均等化，有利于改善民生，推动上海率先建成和谐社会。

浦东新区

南汇区

浦东新区与南汇区合并的背景

2009年南汇区并入浦东新区之前，经过前18年的开发开放，浦东新区的发展已取得了举世瞩目的成就，正处在从基础形态开发向功能开发、从集聚国内外资源向服务辐射全国转型的关键阶段。浦东新区要进一步深化改革开放，率先转变经济发展方式、率先建成创新型区域、率先建立社会主义市场经济体制、率先建立更加开放的经济体系、率先构建和谐社会面临着诸多新的挑战，其中最突出的是受到发展空间不足的制约：

一是可开发利用的土地不断减少，城市建设用地已基本饱和;二是国家级开发区用地已基本布满，功能拓展受到限制;三是发展空间不足，影响了经济总量扩大和辐射带动能力提高;四是国家级和外资大项目配套产业链发展的空间不足，制约了项目效益的充分发挥;五是区域内部的城乡统筹发展已达到较高水平，需要在更大区域内发挥带动和示范效应。

将南汇区并入浦东新区，一是地域相近，浦东行政区域紧连南汇，都处于上海的东南沿海;二是产业相连，两区的金融、航运、高科技和制造业联系紧密，效益带动最快;三是基础设施相通，两者同处于一个功能片区，开发成本较低;四是优势相加，浦东发展水平较高，南汇发展相对滞后。南汇区并入浦东新区以后，可以更好地接受浦东新区的辐射，将会崛起形成一个新浦东，带动上海在新起点上实现新飞跃。

调整浦东新区和南汇区行政区划，是着眼于国家战略、着眼于全球竞争、着眼于未来发展的重大举措，对于深化浦东综合配套改革试点、进一步推进浦东开发开放具有重大的战略意义。一是有利于充分发挥浦东改革开放效应，促进上海和长三角地区保持经济平稳较快发展。二是有利于上海在更大范围内推进浦东综合配套改革试点，继续当好全国改革开放的排头兵。三是有利于上海服务经济战略要素的集聚，进一步拓展国际金融中心和国际航运中心的辐射功能。四是有利于加快国家级重大项目的实施，更好地服务于国家战略。五是有利于在更大区域范围内探索、创新浦东新区行政管理体制，保持浦东新区体制机制的优势和领先地位。

两区合并后的新浦东新区将成为上海乃至中国经济发展的新亮点：

一是成为上海走向海洋时代的桥头堡。新浦东新区的设立将使上海从浦江时代跨入海洋时代，在更广阔的范围内拓展发展空间，在更深程度上融入全球经济，成为全球化、信息化时代中国经济流量规模最大、资源配置效率最高的全球网络节点城市，可以更好地参与国际竞争，增强中国对全球经济活动的控制和管理能力。

二是成为融合上海“四个中心”功能的高端集聚区。新浦东新区将成为集中体现上海“四个中心”功能的融合区和中国高端产业最集中、最具国际竞争力的核心区域之一，提升中国在全球分工中的地位。

三是将成为上海城市形态和空间布局的创新区。新浦东新区设立后，将构建起与上海建设全球城市目标的要求相适应的城市形态和空间布局的基本框架，有力地促进“四个中心”建设。

四是将成为上海发展海洋经济的重要基地。上海海域面积超过8000平方公里，大于陆域面积。新浦东新区设立后，拥有109公里的海岸线，占全市海岸线总长的60%，可以充分依托洋山深水港、外高桥保税港区、南汇大学园区和相关科研院所，统筹利用资源，聚焦发展海洋运输、滨海旅游、海洋生态保护、海洋高科技和海洋人才培养，延伸带动崇明现代化综合性生态岛、长兴海洋装备岛、杭州湾北岸滨海旅游带的建设与发展，成为上海乃至长三角发展海洋经济的重要基地和平台。

黄浦区

卢湾区

黄浦区与卢湾区合并的背景

黄浦区和卢湾区的历史文脉相似，都是海派文化的主要展示区，有着相似的文化底蕴。

两区的发展任务相似。黄浦区的口号是打造“经典黄浦”，卢湾区的口号是建设“精品卢湾”，都是要实行精深化开发和精细化管理。因此，将两区合并有利于形成上海中心城区中商务商业功能最强的“钻核”地区，进一步提升上海的城市功能和城市形象。

世博会浦西园区分别位于黄浦和卢湾境内，将两区合并有利于统一规划和开发浦西世博园区和黄浦江滨江地区，实施沿江发展战略，形成外滩—南外滩—董家渡—世博园区高端生态商务带，与浦东陆家嘴—世博园区商务带遥相呼应。

两区的产业发展重点相似。黄浦区的发展重点是金融“三个中心”（即资产管理中心、资本运营中心、金融服务中心），卢湾区的发展重点是以外资金融和金融中介为特色的金融服务业。将两区合并有利于统一规划两区的金融服务业发展，形成与陆家嘴东西相应的外滩金融城。

两区的重点建设区域有互动性。黄浦区的环人民广场现代商务集聚区和陆家浜—董家渡地区与卢湾区的淮海中路商业商务休闲带和打浦桥商圈地域相连或相近。将两区合并有利于实现上述区域的联动开发，打造形成沿淮海路和陆家浜路的现代商务休闲集聚带，成为上海中心城区发展的新轴线。

黄浦区旧区改造任务繁重，而卢湾区借助世博园区建设，旧区改造负担相对较轻。将两区合并有利于集中财力，加大黄浦区的旧区改造力度，加快改善民生。

静安区

闸北区

静安、闸北两区的合并理由

闸北区财力薄弱，发展能力不足;而静安区财力雄厚，但缺少发展空间。将两区合并可以实现优势互补，以强带弱，促进苏州河南北区域的协调发展。特别是闸北区是上海旧区改造任务最繁重的区之一，需要改造的二级以下旧里总量巨大;而静安区财力充足，需要改造的二级以下旧里较少。将两区合并有利于发挥静安区财力较强的优势，加大闸北区旧区改造力度，大大加快上海中心城区的旧区改造进度。

闸北区和静安区隔苏州河相望，合并后区内岸线长约10公里，是苏州河在上海中心城区中河湾最多、风景最美的黄金河段。将两区合并有利于统一规划和加快开发苏州河两岸，打造形成具有历史特色的服务业集聚区和都市商业休闲水轴带，成为上海中心城区发展的新轴线和新地标。

闸北区人口众多，但社会资源缺乏;而静安区拥有优质的教育、医疗等社会资源，但缺乏生源。将两区合并有利于促进静安区的优质社会资源向闸北区辐射，均衡社会资源，提升闸北区社会事业发展水平，实现中心城区公共服务的均等化。

上海城市规划展示馆展出的上海城市规划建设全景沙盘。

上海行政区划调整后的积极效应

一是经济保持平稳较快增长。原浦东新区、原南汇区合并设立新浦东新区，原黄浦区、原卢湾区合并设立新黄浦区后，两区经济并未减速、失速，仍保持平稳较快增长势头。2010—2014年，浦东新区区级财政收入年均增长12.5%;2012—1014年，黄浦区区级财政收入年均增长7.7%。

二是重点区域建设加快推进。黄浦区和浦东新区积极发挥两区合并后的规模优势，努力形成人力、物力、财力的合力，加快推进区域重点突破发展。新浦东新区集中力量、聚焦临港。2014年，浦东新区推动外高桥、金桥、张江、陆家嘴四大开发公司南下原南汇区的临港地区，集聚资源、人才、资金和项目，加快临港开发建设步伐。黄浦区优化区域规划和功能定位，打造由世博浦西园区和周边地区共同组成的世博滨江文化博览商务区，连接外滩金融集聚带，实现区域功能的深度拓展;同时，加快推进旧区改造，2012—2014年，黄浦区旧区改造居民签约达15376户，完成露香园路、董家渡等一批群众改造意愿强烈、对区域功能打造具有重要意义的旧改项目。

三是资源实现有效优化整合。行政区划调整后，浦东新区、黄浦区加快区域资源整合，推进区域功能融合、一体发展，形成“1+1>2”效应。浦东新区努力发挥区域优势资源的辐射、带动作用，进一步增强区域发展后劲和优势。2010年，原南汇区的康桥工业园、国际医学园区划入张江高科技园区，张江高科技园区面积扩展至79.9平方公里，为科技研发、创新发展拓展了新的空间;同年，南汇工业园区并入金桥经济技术开发区，实现了区域产业进一步融合发展。黄浦区“十二五”时期构建了南外滩滨水区、新天地国际高端商务区和南京路、淮海路的“两区、两街” 区域功能格局，推动区域功能区联动、错位发展。其中，着力推进南京路和淮海路两大商业街区的功能改造和业态更新，共同打造具有国际影响力的世界级商业街区。