APEC蓝对我国大气污染治理的启示

周宏春

加强信息披露、环保监督和执法，实行区域联防联控，发挥环境司法作用，促进公众参与，使APEC蓝成为常态，使生态文明新时代早日到来。

APEC蓝，曾是2014年的热点话题。“留住APEC蓝”反映了全国人民对于环保的心声，也是人们吃饱穿暖后对良好生活环境的诉求。APEC蓝的经验，给我们治好大气污染带来了希望，提振了全社会的信心。但也不应否认大气污染的严重性和复杂性，不应否认“天变蓝”的艰巨性和长期性。虽然风可以驱散和稀释污染物，但大风过后污染物还会积累，超过大气环境容量还会出现灰霾天气。因此，应加大治“霾”力度，采用环境标准和经济杠杆而不仅仅是行政措施，推进产业结构和能源结构调整、汽车尾气、施工现场和道路扬尘治理等工作，将排放标准作为产业准入和淘汰落后的门槛，形成倒逼机制；加强信息披露、环保监督和执法，实行区域联防联控，发挥环境司法作用，促进公众参与，使APEC蓝成为常态，使生态文明新时代早日到来。

APEC蓝来之不易，是各地管理者、企业和居民共同努力的结果。首先，制定出台了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》，建立了区域空气质量会商机制。会议期间，累积停产企业9298家，限产企业3900家，工地停工40000余处，日限行车辆1173万辆。此外，环境保护部派出16个督导组，检查工业企业1286家，施工现场250处，以及秸秆、垃圾焚烧、扬尘等问题。当然，人努力离不开天帮忙。中国气象中心的一篇文章，分析了冷空气与污染物积累的关系：2014年11月1日，随着一股冷空气的来临，雾和霾逐渐消散，空气质量变好；3日夜间至4日，受静稳天气影响空气质量指数（AQI）升高；5日，受冷空气影响白天空气质量好；7日夜间起，气象条件变差，轻度霾开始出现，即冷空气和大风驱散、稀释了污染物，冷空气进退与灰霾散聚吻合。

尽管国内外对APEC蓝的讨论很多，但一些认识仍然模糊，一些数据仍然需要深入分析，一些做法和经验仍然需要认真总结。

有了APEC蓝经验，也不能否认大气污染治理的艰巨性

APEC蓝使人们看到了灰霾治理的曙光，提振了信心。过去认为30年才能治好的空气污染，有人认为用20年或15年的时间就能治好。然而，我们必须也要认识到大气污染防治的艰巨性和复杂性，不能盲目乐观。

要做好持久战和攻坚战的准备。空气污染是“城市病”之一，发达国家的一些城市空气污染治理花了几十年时间，足以说明治理的难度。APEC会议期间实施的临时性空气污染应急措施是可行且有效的，但不能由此认为只要执行清洁空气行动计划的措施，就能用比发达国家更短的时间使天变蓝，毕竟污染物排放与一国一地的发展阶段密切相关。因此，要对症下药，下大力气，采用正确的思路和技术路线图。

汽车限行效果值得肯定，但也应更多地利用经济政策

汽车限行对北京PM2.5下降的贡献最大。然而，这一行政性的临时性措施受到不少质疑，采取经济政策的呼声日增。毕竟降低车辆活动强度和降低单车排放因子，均能起到降低机动车污染物排放的作用。

利用经济杠杆促进机动车污染物减排。征收汽车拥堵费和排污费，可降低机动车使用强度；为避免“有钱就能浪费资源”的质疑，应出台法规禁止超大排量汽车的生产、销售和使用，使“有钱也不能浪费资源”成为价值取向，不能“有钱就任性”。同时，污染物减排措施不应伤害汽车产业的健康可持续发展。促进消费，扩大内需，是我国经济新常态下的政策导向。汽车消费是内需的重要方面，汽车产业发展可以带动几十个相关产业的发展。因此，对汽车利用的政策导向应该是：鼓励拥有，提高使用成本，禁止不达标车上路。对节能、新能源汽车的补贴政策，也不应长期实施，以免养成“政策依赖”。

燃煤和污染型企业停限产效果明显，但不能作为常规措施

虽然关停燃煤和工业企业对APEC会议期间PM2.5下降起了很大作用，但产业结构和能源结构调整很难因人为干预在短期内见效，还应避免污染伴随产业的转移而转移。

以环境标准作为产业准入和落后淘汰“标尺”。在满足工业化和城镇化发展需求、实现区域协调发展的前提下，燃煤和污染型企业停限产应与目前实施的淘汰过剩产能、绿色转型发展等协调统筹，更多地依靠技术、标准、能效、质量等“标杆”，淘汰高能耗、重污染、低效率的技术、工艺和产品，形成企业自主创新的内生动力，形成自主知识产权和核心竞争力。

关停企业不应成为污染物减排的“常态”。任何企业的生产和运行均有一定的技术和管理规范，节日、重大活动关停企业会增加资源消耗、浪费能源、增加污染物排放，因而不应成为污染物减排的常规措施。应对企业已有的清洁生产和环境保护的经验加以总结，并推广应用。环保主管部门应当加强监督、加大惩罚力度，促进企业采取源头减量、过程控制和全生命周期管理等环保措施，减少污染物排放。应给企业更多的选择机会，避免北京在20世纪八九十年代推进锅炉“煤改油”“煤改气”，而后又推倒重来的现象再现。

区域联防联控是重要的环保措施，但不能成为推卸责任的借口

空气质量是本地污染物排放、周边地区污染物传输和气象条件共同作用的结果。北京市大气污染物源解析表明，28%～36%的污染物来自区域传输。保障北京空气质量首先是本地减排，联防联控也是必要保障，其他地区亦是如此。联防联控，写进了《大气污染防治行动计划》且已成为共识，APEC会议期间也有了很好的实践。APEC会议期间，由北京牵头、六省（市、区）建立的预报预警会商机制，对准确预判环境形势，及时启动或升级应急措施等发挥了重要作用。这个机制应当持续运行下去。当研判未来一段时间区域内可能发生重污染时，及时启动区域层面的预报预警，并为区域联动减排提供决策支持。

区域传输不应成为推卸责任的借口。的确，污染物区域传输会影响一个地区的环境质量，但国内外的污染源解析表明，区域传输、特别是远距离传输对一个地区的环境质量影响有限，北京市区内有霾而密云的天空晴朗是常见现象；北京市内就有这样的差别，区域范围的差异更是如此，因此，应优先解决本地环境污染。治理了本地污染，才能实现天变蓝的整体环境质量改善目标。

环保监督执法应该常态化，并发挥环境司法作用

APEC会议期间，国家和地方的环境保护督察组检查污染企业的污染物减排情况、约谈“不作为”官员等，成效明显。为避免“既是运动员又是裁判员”的角色混乱，应清晰部门职责边界，减少权力“寻租”空间。

明晰地方环境保护部门职能定位。我国环境保护垂直管理试行多年，一些地方实行省以下垂直管理；国家建立了区域性环境督查中心。在调研中发现，一些基层环保部门人员没有编制，甚至靠企业排污费生存。排污收费是国外实施很好的环境政策，但在我国出现了两种不正常情形：一是收费单位不希望排污单位减排（因为排污多收费就多）；二是排污单位没有污染物减排的积极性（因为少排了收费也不降）。这种情况必须改变。各地应确定必要的环保编制，逐步增加公共财政投入；或由上一级环保部门负责基层的督查；如果人员过多则应按国务院清查“吃空饷”部署精简人员，以提高环保行政效率。

（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部第二研究室主任、研究员）