均山到户后小百户镇森林资源保护问题的思考

高石美，何焕美，钱冲元，满 莉

（1.云南省曲靖市陆良县小百户镇林业站，云南 陆良655608；2.云南省曲靖市陆良县林业局，云南 陆良655600）

1 引言

小百户镇自2007年实施集体林权制度改革以来，天花、中坝、炒铁等村委会按照“均山到户”的改革方式，全村农户都有了自己的山林，基本上实现了“农民得实惠，生态受保护”的林改目标。但均山到户后，极少数村民歪曲林改政策、法律法规，鼓吹“林改到户之后，林地归个人所有，个人有无限制的自由处置权”，于是毁林开垦违法行为逐渐凸显。炒铁村委会章柏村较为突出，在少数农户鼓动和带领下，私自开垦该村楚车山林地并将其变为农地，一时间，数十户村民随而效仿，导致70余亩林地被开垦。为及时打击违法行为，陆良县森林公安局重拳出击，依照《森林法》第四十四条第一款的规定对私自开垦林地的王某某、陈某某等33家农户做出了停止违法行为、限期恢复原貌，收缴罚款的行政处罚；并针对当地实际，会同镇林业站、村委会、村小组研究了恢复林地的具体办法和措施。针对个案的发生，就林改后如何加强小百户镇森林资源保护、防范和查处林业行政案件，转变林业行政执法理念与机制成为巩固林改成果的一个重大课题。

2 均山到户后森林资源保护措施

2.1 加强宣传，营造良好的造林护林氛围

镇人民政府按照打防结合、以防为主的原则，多举措加强森林资源管护；通过网站、悬挂横幅、广播等宣传舆论工具，不断加强政策和法律法规的宣传，把党和国家的各项方针政策宣传到群众中去，让群众明白“均山到户”的真正内涵与现行法律法规的关系，并使之成为法律法规的自觉遵守者，才能增强广大群众爱树、护林的积极性和自觉性；也才能明白实行以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主体的各项改革措施，是调动林农的造林热情并参与林业发展积极性的前提和保障；是逐步实现森林资源增长、生态改善、林农增收、林业增效、林区和谐的出发点和落脚点。

（1）均山到户是林权改制的一种形式，它是在本村民小组内按现有农村平均分配山林的一种家庭承包方式，是实现“耕者有其山”的具体体现。林农在国家政策允许的范围内，在不改变林地性质的前提下，可进行自主经营，拥有林地的使用权和林木的所有权、经营权、收益权、自由处置权。但不是“无限制的自由处置权”。自由是相对的，不是绝对的，是有前提和条件的，任何超越法律规定之上的自由都是没有的。

（2）均山到户是集体林权制度改革，确保“林农得利益”的具体要求，只有在森林法的保护下，才能真正实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，一切置于《森林法》之上的均山到户是没有生存和发展土壤的。

（3）要加大森林法的宣传力度，从根本上制止各种破坏森林资源行为的发生。《森林法》第三条第三款规定：森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。林权制度改革后，均山到户发展林业生产受到法律的保护，但不得以此为借口，进行毁林开垦。《森林法》第三十一条第一款规定：禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。对出现的毁林行为，要加大打击和处罚力度。在处罚和打击中选择典型案件重点宣传，真正做到“打击一个，教育一群；打击少数，教育多数”。

2.2 下步对策

2.2.1 突出重点、找准突破口，从根本上杜绝不良事件的发生

（1）要合理调整种植结构，做到宜农则农，宜林则林。农业产业结构调整是解决“三农”问题的重要途径之一，各级各部门要加大产业结构调整的研究，找准适合本地、本村发展的道路，着力提高当地农民的经济水平。

（2）积极引导农户发展核桃产业，并进一步做大做强陆良县核桃产业，不断延长核桃产业链，使农户看到核桃经济效益。

（3）加强村社干部法律法规的培训，使其成为法律法规的明白人。村社干部生产、生活在基层，对群众有较高的影响和号召力，只有村社干部拿起法律的武器，才能将各种破坏森林资源的违法行为消灭在萌芽状态。

（4）制定适合本村森林资源保护的村规民约。在村级事务管理费用中，充分发挥村规民约约束、规范村民行为的作用，让群众明白什么该做，什么不该做；并从根本上消除“林木、林地归个人所有，个人有无限制的自由处置权”的不良影响。

（5）建立政府主导下的林农自治和群防群治相结合的机制，大力宣传、增强林农森林资源保护意识，引导林农成立和参加防火、防病虫害和防乱砍滥伐的协会或联防组织，营造互帮互助、联防共保的氛围。

（6）加强林业队伍建设，严惩违法犯罪行为。要加强森林公安、乡镇林业工作站、林政稽查大队等执法队伍人员的培训，强化队伍素质，提高执法水平。各林业执法单位要密切配合，形成合力，加强源头管理，严格伐区检查，加强巡山护林，制止乱砍滥伐。情节严重，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任，决不姑息迁就。

（7）进一步巩固林改成果，定期或不定期实行“专项整治”行动，提高群众的法制意识，使其认识到林权到户后，仍应依法经营，没有凌驾于《森林法》之上的无限制自由处置权。只有这样，才能实现“社会、经济、生态”三大效益的有机统一。

2.2.2 强化林业部门自身建设

集体林权制度改革后，对森林资源保护管理提出了新的要求，林业部门要积极应对新形势，加大软、硬件建设，做好充分的准备。一要认清形势、明确责任，从改善生态环境和实现社会可持续发展的战略高度考虑，林业部门保护管理森林资源的职责只能强化，不能削弱，同时要建立健全目标责任制和责任追究制度。二要加大投入，加强林业基础设施建设，改善工作环境，适应新形势下森林资源保护管理的需要。三要加强学习培训，提高管理人员的综合素质，发挥资源保护管理的监督、指导作用。四是加强林业管理体系建设，充分发挥基层林业管理部门的作用，强化森林资源源头管理。同时，要针对集体林权制度改革过程中遇到的新问题，深入开展林业生态体系、产业体系和管理现代化等方面的研究，满足新时期森林资源管理的需求。

2.2.3 强化新型林业合作组织建设

有效配置森林资源以实现更大的效益，需要积极培育新型的林业合作组织，整合资源，走规模化、集约化、科学化的发展路子。一是积极引导林农在明晰产权、明确利益分配和自觉自愿的基础上，采取家庭联营、合作经营、股份经营等形式，组建经营实体。二是可以引进有实力的公司，采取各种形式的联合，形成“公司＋基地＋农户”、“支部＋协会＋农户”、产供销一条龙的发展格局。三是加强科技协会或中介服务机构的建设，充分发挥其在技术培训、市场信息、合作交流等方面的积极作用。同时，要扶持林农成立各类行业协会等中介服务和自治组织，增强其自律管理、依法维权等能力，实现森林资源规范化管理、林业发展产业化经营。

2.2.4 林地保护等级划分

根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力指标，对林地进行系统评价定级，将林地划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级4个保护等级，实行分级管理。

2.2.5 大力推进生态文明建设

陆良县小百户镇在推进生态文明建设中要实施划定生态红线，制定生态红线管理措施；结合国家新一轮退耕还林工程，对全镇25°以上陡坡地，15°～25°生态区位重要、水土流失严重区域等的坡耕地进行生态治理；实施生态公益林保护行动；加大防护林建设力度，逐步建成结构合理、功能完善的防护林体系；大力发展木本油料、林下养殖、竹藤、速生珍贵用材林和观赏苗木基地，集中打造一批产业集聚的林业产业园区，提升林业特色产业发展水平；加快推进生态文明教育基地建设，普及生态文化知识，全面提升全民生态文明意识。

3 结语

随着集体林权制度改革的不断深入，对森林资源保护管理提出了新的要求，必须强化森林资源保护管理体系建设，建立健全规范化、标准化、科学化的森林资源保护管理制度，用制度管人、用制度管事，用制度促效能。只有加大宣传力度，用典型案例现身说法，积极转变观念，探索管理新路子，大力实施配套改革，大力推进生态文明建设，才能促进森林资源保护管理的健康和稳步开展，才能构建和谐林区，才能推进全镇林业加快发展、科学发展、又好又快发展。

[1]孟宪强.浅谈森林防火工作的几个控制要点[J].中国新技术新产品，2012（6）：236.

[2]云南省森林防火办公室.云南省森林防火文件汇编（十二）[R].昆明：云南省森林防火办公室，2011.

[3]云南省林业调查规划院.陆良县县大莫古镇小班因子一览表[R].昆明：云南省林业调查规划院，2008.

[4]陆良县大莫古镇人民政府.2014年度工作总结[R].陆良：陆良县大莫古镇人民政府，2015.

[5]陆良县大莫古镇人民政府.大莫古镇2010～2015年度森林防火预案[R].陆良：陆良县大莫古镇人民政府，2011.