潍坊市中心城区绿化养护管理面临的问题与建议

耿红

（山东绿达景观工程有限公司，山东 潍坊261061）

1 潍坊市中心城区绿化养护基本情况

潍坊市下辖奎文区、潍城区、寒亭区、坊子区、高新技术开发区、滨海开发区、峡山开发区及寿光市等8个县级市（区），中心城区是指奎文区、潍城区两区。

现中心城区公共绿地面积约计2180万m2。分以下几类。

1.1 按管理主体分类

可分为三类：一是市园林部门作为业主管理的绿地，面积396万m2，年养护经费约3 800万元。费用由市财政全额承担。二是区园林部门作为业主管理的绿地。其中，市区两级财政按6∶4比例共同承担养护费用的绿地396万m2，年养护经费1 600万元；由区单方承担养护费用的绿地（包括东苑公园、自怡园、背街小巷等）面积76万m2。三是其他部门管理的绿地，面积1 309万m2。其中由三河管理公司管理的白浪河绿地1 300万m2；人防办管理的风博广场绿地9万m2。

1.2 按管理方式分类

可分为两类（不含风博广场、白浪河）：一是直接交由市区两级园林部门管理的绿地，共429万m2。其中，市级353万m2，区级76万m2。二是招标管理的绿地，共439万m2。其中，市级43万m2，区级396万m2。

2 面临的主要问题

2.1 管理体制没有理顺

一是职责不明晰。2004年中心城区园林绿化体制改革，按照重心下移的原则将事权下放到两区。2004年3月以后新增的绿化，市级统一招标、统一考核，管理经费市区两级按6∶4分担，由市级统一支付。按照以上原则，管理责任主体在各区，但管理队伍由市级组织招标，考核由市政园林部门组织，市级资金直接支付到企业，区级积极性调动不起来，市级园林部门对区级园林部门无相应的管理手段，很难达到管理要求与目的。二是部门管理职能弱化，上下管理体制不顺畅。上轮机构改革，省内济南、青岛、临沂、东营等城市园林部门均由处改局，规格、职能都有不同程度强化，潍坊市反而从市到区全部由局改处，对市区两级绿化管理都是很大的削弱。尤其各区园林部门，由相对独立的业务局，分别改归执法局、城建局或区市政局，上下管理体制不顺畅。职责不清、体制不顺，是当前市区两级园林管理机制最大的症结。

2.2 行业管理缺位

一是园林资质管理问题。1995年建设部《城市园林绿化企业资质管理办法》、潍政发[2004]53号《潍坊市城市绿化管理办法》中明确要求，园林资质管理职能归属园林绿化主管部门；2005年市政府《关于进一步改革和理顺中心城区园林环卫管理体制的意见》也明确规定“要加强园林、环卫行业资质管理。城市园林绿化、环境卫生等行业资质以及……统一由市市政管理局负责审查审批”，但目前，园林资质的管理职能仍在市建设局。市园林绿化主管部门缺乏必要的手段，绿化养护队伍良莠不齐，市场管理不到位。二是绿色图章审批管理问题。1992年国务院第100号令《城市绿化条例》、潍政发[2004]53号《潍坊市城市绿化管理办法》中明确要求，由城市绿化主管部门负责绿色图章审批制度，2005年市政府《关于进一步改革和理顺中心城区园林环卫管理体制的意见》也明确提出：“要严格落实绿色图章制度。中心城市内新建、改建、扩建项目，建设单位在按照基本建设程序申报规划许可时，须先由城市绿化主管部门根据城市绿地系统规划审查其附属绿化工程的设计方案、绿化指标及绿化任务完成情况。经审查合格，在其申报图纸上加盖绿色图章后，城市规划主管部门方可办理建设工程规划许可手续”。但目前，绿色图章的审批管理在规划部门，市园林绿化管理部门无法从源头提前介入绿地建设管理，加大了后期的养护管理难度。

2.3 市场化运行机制存在弊端

按照“市场化运作，专业化管理”的原则，潍坊市中心城区园林绿化全面放开养护市场。自2005年第一批绿地养护管理实行公开招投标以来，中标养护企业涉及全国范围内10地市36家，市场开放程度在全省是首屈一指。但从这10年多的养护管理效果来看，在市场未培育完全、行业管理未到位的情况下，全面放开市场存在较大弊端。园林绿化是唯一有生命、需要持续投入管理的城市公用设施、公益事业，其首要的、根本的属性是公益性。而企业的养护管理往往可能是短期行为，追求经济利益最大化。

2.4 监督考核机制不完善，园林执法相对滞后

2008年6月由市政、财政两部门联合印发的《中心城区园林绿化管理级次考核办法》是近几年中心城区园林绿化管理唯一的考核、督查、奖惩依据，近年来对提高绿地养护管理水平起到了一定的作用，但同时也暴露出景区、道路、保安用一把“尺子”考核相对不够合理，业主在考核中权重偏低等问题，监管考核机制不完善。园林法制建设、园林执法相对滞后。《潍坊市城市绿化管理办法》于2004年出台以后，一直未修订，许多条款已不适应实际工作需求；市区两级执法队伍力量不够，手段不足，公园、景区执法薄弱，践踏绿地、毁坏树木等违法行为不能及时有效处理，尤其新一轮退城进园、房地产开发，对已有的绿化成果形成巨大冲击。

2.5 养护价格标准偏低

随着城市绿化标准要求越来越高，养护成本不断增加，加上近几年的物价上涨因素，现行的养护价格明显偏低。一是与兄弟地市横向相比时显偏低。二是招标绿地的养护价格纵向相比。由于投标企业不同程度存在压低价格、中标后再通过各种手段降低成本谋取利润等现象，使得中标价格与按要求进行养护的实际成本有较大差异。如北宫街2008年中标养护价格与2010年再次招标时的中标价格相比，4年共提高9%。而这4年人工费上涨了118%，加上物价上涨指数，明显看出中标价格并不能真实反映实际成本。

3 几点建议

3.1 理顺管理体制，明晰管理职权

3.1.1 重新明确市区两级事权

建议将北海路、安顺路、宝通街、健康街、胜利街、东风街、福寿街、北宫街、玄武街、西二环等主要干道及主要公园、广场、景区交由市级直接管理，管理经费由市财政全额负担；其他绿地按属地由区级管理，管理经费由区财政全额负担；市级只负责行业管理及监督指导，不再统一招标及补助经费，区级政府直接对市级政府负责，解决部门指导、督促隔靴搔痒的问题，实现责权一致。

3.1.2 理顺市区两级机构设置

建议借鉴济南、青岛、临沂、淄博、东营等省内绝大多数地市做法，恢复市园林局设置，隶属市政局。恢复各区园林局设置，强化相应管理职能，理顺上下关系，便于协调管理。

3.2 完善管理机制，加强行业监管

3.2.1 理顺园林资质管理

建议严格按照规定，将园林资质管理权归位城市绿化主管部门，同时借鉴青岛、烟台、淄博等城市做法，出台《在潍园林绿化企业管理办法》，明确市场准入制度，加强行业监管。

3.2.2 严格绿色图章审批制度

为确保新建项目附属绿地绿化达标，建议根据相关规定，由城市绿化主管部门严格落实绿色图章制度。

3.3 优化管理运行机制，提升景观效果

3.3.1 适度调整市场化步伐

市场要开放，开放要适度。特别是对园林绿化这一具有生命、专业性强的行业，管理上需要因地制宜、因时制宜、动态梳理、逐步调整。建议借鉴省内各地市的成功经验和教训，对市管绿地的管理作业，由市园林部门直接管理，不再进行招标，适度调整市场化程度。区管绿地管理方式，由区自行确定。

3.3.2 实施景观营造

借鉴烟台做法，建立长效机制，制订计划，每年对一到两处绿地进行苗木梳理、景观营造，提高城市园林绿化品位。

3.4 完善考核机制，加强绿化执法

3.4.1 修订园林绿化考核办法

目前的考核办法不完善，建议重新修订，每月确定考核重点，半年考核整体效果，并将市区两级绿化管理工作纳入政府绩效考核目标责任，进行排名、提报，制定科学高效的考核制度。

3.4.2 加强绿化执法

一是重新编制城市绿地系统规划，调整和明确界定绿地范围，为依法护绿提供专业支撑；二是修订完善占绿审批规范，严把开发占绿审批关，遏制前栽后拔、肆意砍伐占用的恶性势头；三是设立专业执法大队，进一步充实执法力量，协调公安部门定期开展专项整治，打击毁绿行为，确保绿化成果的巩固。

3.5 调整养护价格，完善与事权相一致的经费保障机制

建议有关部门参照省内兄弟地市的做法，建立养护管理费用核定机制，定期核定养护管理费用，适当提高养护价格标准。市直管的绿地养护经费由市财政全额负担，区管的绿地养护经费由区财政全额负担。

[1]中华人民共和国建设部.城市园林绿化企业资质管理办法[R].北京：中华人民共和国建设部，1995.

[2]中华人民共和国国务院.城市绿化条例，国务院令第100号令[R].北京：中华人民共和国国务院，1992.

[3]潍坊市政府.潍坊市城市绿化管理办法 潍政发[2004]53号[R].潍坊：潍坊市政府，2004.