新常态下加强乡镇财政管理工作的研究

许金松

摘 要：乡镇财政是我国最基层的一级财政。乡镇财政是关系到党和国家的方针、政策在农村的贯彻和落实，关系到减轻农民负担、维护农村社会稳定的重大问题。文章简述了奉化市不断推进乡镇财政建设，进一步提升乡镇财政保障水平和服务发展能力，并逐步建立起与该市经济发展状况相适应的管理机制，随着乡镇政府职能的不断转变，农村社会管理和改善农村民生的任务日益加重，乡镇财政收支压力明显增大，乡镇可用财力不足、财政机构不健全、管理水平不均衡、事权划分不明、债务规模增长快。文章就此提出在新常态下需寻找强化乡镇财政管理工作的新途径。

关键词：乡镇财政 管理 研究 主要做法 存在问题 对策

中图分类号：F810.4

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）07-166-03

乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥着重要作用。近几年来，浙江省奉化市在加强乡镇财政管理方面作了一些有益的探索，规范和提升了乡镇财政管理水平和质量，但也存在乡镇财政收支压力大，财政机构不健全、预算执行弱、事权划分不明、债务风险高等问题，在新常态下，乡镇财政应如何更好地发挥职能作用，是一个急需探索解决的重要课题。

一、乡镇财政概况

奉化市共有11个镇（街道），包括6个镇，5个街道，下辖357个村委会。全镇街道现有在职人员957人，其中行政470人，事业487人，行政退休人员279人。

2014年全市各镇街道完成公共财政预算收入24.2亿元，当年公共财政预算可用财力13.8亿元，完成基金预算收入10.4亿元，2014年乡镇财政总支出21亿元，年度内实现财政收支平衡。

二、奉化市加強乡镇财政管理的主要做法

（一）建章立制，夯实管理基础

1.建立制度，提供管理依据。近几年，奉化市制定出台了《新一轮镇街道财政管理体制实施意见》、《中心镇财政管理体制实施意见》、《宁波市卫星城市财政体制实施意见》、《关于加强镇街道财政规范化建设的意见》、《镇街道财政管理暂行办法》、《镇街道财政工作考核办法》、《财政支农资金管理办法》、《国有土地使用权出让收支管理实施意见》、《行政事业单位工作人员差旅费管理办法》、《党政机关会议费管理规定》和《党政机关培训费管理规定》等制度，一系列制度的出台，为乡镇财政提供了管理依据，夯实了乡镇财政管理的基础。

2.专设机构、加强管理力度。为加强镇街道财政管理工作，进一步提升乡镇财政保障水平，奉化市于2014年11月在财政局内部设立了镇街道财政管理科，专门负责对全市11个镇街道财政工作的管理和指导，协助乡镇财政更好地发挥职能作用，更好地服务于乡镇财政履行农村社会管理和公共服务职能。

（二）完善体制，提高乡镇财力

目前，奉化市实行“镇财镇管镇用”的财政管理模式，资金以乡镇自身管理为主。为充分调动乡镇发展经济的积极性，该市在2014年制定的新一轮镇街道财政体制中，按照镇街道经济发展水平，在超收分成的基础上，新增财力进一步倾斜于镇街道。一是通过调低收入基数、增加支出基数、提高分成比例，完善专项转移支付等方式全力保障镇（街道）基本支出，确保机关的正常运转。二是对发展水平不同的乡镇实行区别对待、分别指导的办法，将全市11个镇（街道）分成三个层次进行分类管理，对卫星镇、中心镇和一类镇（街道）给政策，保持其财力增长与经济增长同步，调动其发展经济、增收节支的积极性；对二、三类镇（街道）促发展，财力增长与经济增长挂钩，调动其发展经济积极性的基础上，通过转移支付给予适当扶持；对四类镇（街道）保支出，加大转移支付力度，确保其正常运转的支出需求。三是通过加大土地出让金分成、增加城建配套费返还比例等措施，确保镇（街道）收支平衡，促进镇（街道）经济社会事业发展。实行新体制后，2014年乡镇可用财力达到13.8亿元，比上年同期增长31.4%，有效保障了乡镇财政工作的正常开展。

（三）深化改革，提升管理质量

1.推行国库集中支付改革。奉化市于2013年开始启动乡镇国库集中支付改革，至目前为止，已有3个镇街道开始着手推行国库集中支付改革。国库集中支付制度的正式运行，意味着“以拨代支”的资金管理方式将逐步走向终结，以国库单一账户体系为基础，以直接支付、授权支付为拨付方式的新的财政国库管理制度将在乡镇逐步扎根落户。

2.加强固定资产管理。从2014年开始，奉化市在部分镇试行条形码技术进行固定资产管理，在实地盘点的基础上，结合条形码技术，赋予每个实物一张唯一的条码资产标签，从资产购入开始到资产退出的整个生命周期，针对固定资产实物进行全程跟踪管理，解决了资产管理中账、卡、物不符，资产不明设备不清，闲置浪费、虚增资产和资产流失问题，为资产管理工作提供全方位、可靠、高效的动态数据与决策依据，实现资产管理工作的信息化、规范化与标准化管理，全面提升资产管理工作的工作效率与管理水平。

3.建立资金拨付审核机制。以往审计部门对乡镇财政审计报告中反映较频繁的一个问题，就是往来资金太多太乱，根源在于市本级各部门二次分配下拨到镇街道的资金太多太乱，因核算制度规定，这些下拨资金也不能在镇街道财政收支上按资金性质详细记录反映。为了规范乡镇财政资金的管理，奉化市财政从2012年开始，把住国库集中支付的用款计划审查，要求对下拨到镇街道的资金都要通过财政局联合发文下达，由主管局和财政局以联合发文的形式，发到各镇（街道）。资金拨付经主管局拟文后，还须经财政局业务科室审核，分管局长和局长签字同意后，才可发文拨付资金，经过层层把关审核，确保财政资金的合理使用。通过多年运作，镇街道财政的支出占全市财政支出的比重逐年增大，壮大了镇街道财政支出规模，充分发挥了镇级财政的作用，并理顺了资金的规范使用，有力地促进了镇（街道）财政建设。

4.实现部门预算公开。从2013年开始，奉化市就着手实施镇街道部门预算公开，近年来，不断规范公开工作机制，细化公开内容，截止目前，11个镇街道全部向社会公开了部门预算，所有支出除涉密内容外全部细化到项级科目，“三公经费”预算随部门预算一并公开。

5.推行公务卡改革。该市于2012年9月开始在镇街道全面推开公务卡改革，同时，对公务接待费、会议费等八个结算项目实行强制结算，提高了现金使用的透明度。

6.推进公务用车改革。从2011年开始对镇（街道）实行公务用车改革，并给予个人公务交通费货币补偿，减少了乡镇公务用车的数量。同时，在全面清查的基础上，出台了《奉化市党政机关公务用车配备使用管理实施细则》，对镇街道公务轿车配备标准进行分档管理，严格控制配备限额。

（四）创新机制，规范资金使用

1.预算管理，推行乡镇财政预算市财政预审制度，镇街道预算在提交镇街道人大审议前先报经该市财政部门预审，该市财政部门加强对乡镇财政预算编制的审查监督，重点审查资金来源、支出安排、科目核算等方面的合理性和合规性。

2.绩效预算，强化支出责任和效率意识，推行重点项目的绩效预算评价，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的依据。

3.债务管理，将镇（街道）政府性债务纳入计划管理，借款主体每年都要按照财政部门的要求编制政府性债务计划，财政对镇（街道）政府性债务收支计划进行汇总、分析、审核后，报市政府审批同意后执行。同时，设立偿债准备金，以防范和化解政府债务突发性显现给社会和经济带来的冲击，增强风险防范能力。另外，为化解乡镇存量债务，由乡镇与市国土部门签订土地收购协议，国土部门以土地核定价置换债务，乡镇债务本金、利息全部由国土部门来承担。乡镇通过土地置换，既化解了债务，又可在土地出让后，参与收益分成，减轻了压力。目前，已消化镇街道债务本金2.6亿元。

（五）推进信息化，促进管理科学化

乡镇财政管理能力的提高，离不开现代信息技术的支持。目前，奉化市已建立乡镇财政管理信息化平台，全市11个镇（街道）全面启用统一的财务集中核算系统、预算编制系统、预算执行管理系统等。通过信息化系统，市财政局对镇（街道）记载的账簿、凭证、报表进行实时查询监督，借助统一的信息化系统，可以将镇（街道）财政资金的管理办法、政策依据、财政信息等内容及时发布到各镇（街道），建立了上下级通畅的信息体系，初步实现了财政数据的统一管理和集中共享。

三、当前乡镇财政管理存在的困境

1.乡镇财政管理机构建设滞后。目前，奉化市11个镇（街道）只有1个卫星镇和2个中心镇实现了财政管理机构单设，其余8个镇（街道）财政所尚未单设。当前乡镇财政管理队伍还存在人员年龄结构偏大、专业人才缺乏、知识结构单一等问题，与当前财政管理要求不相适应。

2.乡镇财政预算约束力弱。乡镇财政预算编制虽然有了规范，但普遍质量不高，流于形式的较多。预算执行过程中，大部分乡镇都未按人代会通过的年初预算执行，随意更改和调整预算的现象突出，导致预算运行脱轨，财政调配财力、缓解困难的作用难以发挥，致使部分乡镇当年财政收支预算失控，隐性赤字有增无减。

3.乡镇财政债务控制难。乡镇财政负债是目前乡镇财政工作面临的一个突出问题。近年来，奉化市采取了一些有力的措施，使债务规模基本得到控制，却没有从根本上解决问题。截至2014年底，全市11个镇街道债务已突破40亿元，且融资成本相对较高，借款利率普遍在8%以上，高的超过11%，远高于基准利率。债务构成上，主要为农居房建设、安置房建设、土地储备、新农村建设等，从债务风险来看，部分镇街道政府性债务已经超过警戒线，个别镇街道政府性债务甚至是全年可用财力的数倍，极大地增加了财政风险。

4.政府部门间事权划分不明。各级政府部门间事权及支出存在交叉、重叠、错位，究竟哪些事情应该由上面办，哪些事情应该由下面办，没有划分清楚，乡镇政府成了包罗万象的“当家人”，上面随时出政策，下面不断出“票子”，财政体制中乡镇的财权难以确定。

5.转移支付制度不够规范。近年来，上级政府出台改革政策的同时，往往通过设立专项拨款的方式予以推动。专项拨款中大都属于乡镇财政的经常性支出，如：社救、抚恤、低保、医保等，这些专项较多就不利于预算管理和监督。而还有一些专项拨款要求乡镇配套，加重了乡镇财政的负担，乡镇反映强烈。另外，由于统筹的一般预算性转移支付资金来源不稳定，支付方式、额度有待固定化、公式化。

6.乡镇财政收支压力较大。近几年来，乡镇预算外收入来源日益枯竭，土地财政现象日益突出。但土地出让金补助收入具有不确定性，受土地指标、招拍挂进程、资金结算等多方面因素制约，乡镇财政收入难以把握，而刚性支出压力大，还有就是上级各部门要求乡镇配套的政策性专项支出项目较多，再加上乡镇事务繁杂，不可预见的因素较多，乡镇保平衡压力大。

四、强化乡镇财政管理的对策

1.强化乡镇财政机构建设。按照深化乡镇机构改革的要求，适应乡镇财政职能调整充实的形势，完善乡镇财政机构，配齐配强乡镇财政管理人员，建立有效的内部控制体系，同时，建立健全乡镇财政干部激励和培训机制，提升乡镇财政干部队伍素质。

2.努力控制和化解乡镇债务。对历史债务，按照“谁举债、谁偿还的原则，确定具体借款单位为偿债责任单位；在理清债务、摸清家底的基础上，按计划落实好偿债资金来源；制定盘活存量、增收节支、用好财政间隙资金等措施，积极化解历史债务。对新增债务，要建立单位举债预审制度，對单位确需报经镇街道政府预审，预审后报上级机关批准，必要时根据财力许可进行科学论证听证公决。同时，消债与乡镇主要领导的政绩考核、调动、升迁挂钩，把消赤减债和工作作为衡量乡镇主要领导工作的主要指标之一，营造“减负就是增收、减不良债务就是政绩”的氛围。

3.明晰划分乡镇财权与事权。合理划分乡镇财权与事权，是加强乡镇财政建设、充分体现乡镇“财政与事权相结合”原则的根本措施。各级政府及有关部门应根据公共财政的框架，以乡镇的财权为基础，合理确定乡镇事权。乡镇的事权范围必须建立在乡镇财权的基础上，根据乡镇的实际负担能力，量力而行，不可盲目上项目。

4.健全转移支付制度。完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步建立以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系。同时，要认真清理现行配套政策，在除按照中央规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求镇街道政府承担配套资金。

5.完善乡镇财政体制。镇（街道）要加大招商引资力度，积极组织收入，并自觉从涵养税源角度出发，着力于当地经济结构的调整，加快吸引社会资金投入镇（街道）经济建设，着力培育镇（街道）财源，促进镇级经济由量的扩张向质的提高转变。完善乡镇财政转移支付办法，市财政对镇（街道）财政转移支付规模随市级财力的增长而增加，财力分配向乡镇倾斜，为镇（街道）政府履行职能提供必要的财力保障。出台造地单项奖励办法，在原有奖励办法的基础上，对完成一定垦造耕地任务的镇（街道）年终给予一定奖励，奖励资金作为一般转移支付资金，由镇、街道统筹使用。另外，每年专项安排一定资金，对各镇（街道）收入增幅、收支平衡、债务管理、财政改革、资产管理、财经纪律等方面进行考核，根据考核结果进行以奖代补。

6.健全财政资金监管体系。各镇（街道）应建立健全预决算管理、收支管理、资金分配、资产管理、财务收支审批等方面的制度建设，做到用制度管人、管事，以制度促进管理。建立健全民主理财机制，镇（街道）年度经费预算、重大开支项目的执行情况、经费收支情况、内部稽查情况应定期公布或通报，自觉接受群众监督。各镇（街道）人大要加大对本级财政预决算的审查力度，充分发挥自身的监督职能。逐步建立起以国库单一账户体系为基础、国库集中支付为主要形式的新型乡镇财政管理制度機制，探索实现国库集中支付与乡镇财政财务核算等系统共享机制。建立健全抽查巡查制度，定期开展检查，主动配合上级检查，科学应用检查、审计结果。

参考文献：

[1] 吴兴祥.浅议乡镇财政预算执行能力[J].预算管理与会计，2015（1）

[2] 李奕宏.我国政府间事权及支出划分研究[J].财政研究，2014（8）

[3] 夏月龙.进一步深化乡镇财政体制管理改革的建议[J].浙江财税与会计，2014（11）

（作者单位：奉化市财政局 浙江奉化 315500）（责编：李雪）