从“放权让利”到“两权分离”

师春苗

【摘 要】为了增强企业活力，广东在改革开放初期进行了企业体制改革的各种探索。1978—1984年，主要是总结和推广清远经验、推行经济责任制以及实行利改税，本质上都是“放权让利”，是在保持国有国营体制的前提下，放松国家对企业的控制，让企业拥有一定程度的经营权和决策权；1985—1992年，主要是以“两权分离”为指导，全面推行企业承包经营责任制。

【关键词】放权让利；清远经验；两权分离；企业承包经营责任制

企业是国民经济的细胞，是市场的主体。但是，长期以来，我国实行的是高度集中的计划经济管理模式，政企不分，政府对企业管得过多、统得过死，企业实际上是各级行政机构的附属物，缺乏必要的经营自主权和生机活力，导致效率低下，人浮于事，严重束缚了企业和劳动者积极性，阻碍了生产力的发展。为了搞活经济，广东在改革开放初期逐步开展企业体制改革，就如何增强企业活力的问题进行了从“放权让利”到“两权分离”的初步探索，为后来的企业改革积累了经验，打下了基础。

一、放权让利，扩大企业自主权（1978—1984年）

1979 年4 月， 中共中央工作会议将扩大企业自主权作为经济体制改革的一项原则意见提出来。7 月， 国务院要求各地、各部门按照统一规定的办法选择少数企业进行扩权试点。广东的企业扩权始于清远。

（一）总结推广清远经验

广东国营企业改革，起步较早。早在1978年，清远县从第四季度起，在全县17家国有工业企业实行超计划利润提成奖，拉开了企业改革的序幕。1978年前三个季度，产值、利润都完不成计划。清远县委、县革委会为了扭转工业的被动局面，从1978年10月开始先在四间国营企业中试搞“超计划利润提成奖”的办法，扩大企业自主权，使奖金与企业的经济效益挂钩。这一措施调动了职工的积极性，见效很快，生产大幅度增长，利润成倍增加。经过三个月实践，到年终时，四个厂的利润比未实行之前的1—9月还多35%，年终上缴利润原来认为无办法完成计划的不仅完成计划还增加了33.8%。初见成效的探索与实践，更加坚定了县委改革的决心，从1979年开始在17间国营企业全面铺开。翌年4月，该县进一步改革工业管理体制，撤销局一级工业机构，充实各专业公司，县经委对人、财、物、产、供、销实行统一管理，并相应扩大企业的经营管理权限。县经委统一对县财政实行上缴利润承包，企业则对经委承包，开创国营企业承包之先河。

清远县委、县革委会的做法，给了省委、省革委会以极大的启示，省委、省革委会结合推广清远经验，开始了一系列的扩大企业自主权的尝试。1979年8月11日至23日，省委、省革委会在广州召开全省工业交通增产节约工作会议。会上，与会者围绕肯定还是否定“清远经验”，展开了非常激烈的争论。有些部门认为企业利润包干是挖社会主义墙脚，发放奖金是资本主义“物质刺激”，但省委第一书记习仲勋则旗帜鲜明地肯定清远经验，并要求各地在县属工业企业中，推广清远超计划利润提成奖的办法。

然而，由于长期受旧框框的束缚，仍有部分领导思想僵化墨守成规，对清远经验持怀疑和反对态度。1980年6月10日至21日，省政府召开全省工业交通增产节约、增收节支工作会议。与会者对推广清远经验仍然争论不休。习仲勋在会议上再次表明态度，肯定和支持推广清远经验，指出清远经验对调动企业和职工的积极性，改善企业管理，挖掘潜力，促进生产，增加财政收入，促进上层建筑和经济体制的改革，起到了很好的作用。

为了帮助大家弄通思想，7月5日，习仲勋还特地带人到清远县深入工业企业进行实地调查。7月29日，省委、省政府批转清远县委《清远县国营工业企业试行超计划利润提成奖和改革工业管理体制的情况报告》，指出清远经验“是一种大胆的、可贵的尝试”，“实质上是对经济管理体制的改革”，决定在全省范围内推广清远经验，要求各地学习清远解放思想、勇于创新的精神，学习他们在改革工业经营管理中的认真细致的作风和实事求是的科学态度，在实践中继续探索和创造扩大企业自主权、把经济进一步搞活的经验。8月1日的《人民日报》和8月2日的《南方日报》，都详细报道了清远率先试行企业承包制的经验，在全国、全省引起了很大的反响。全国各地工业部门和经济理论界对此深为关注，省内外来参观考察将近两万人次，就连国际银行组织和美国的专家也前往该县考察。

全省推广清远经验后，取得较好的经济效果。据1981年底统计，全省100个县和县级市，已有63个县市仿效清远办法，改革了工业管理体制，48个县市经委对财政实行包干，22个县市经委在银行独立开户。全国已有363个县和17个小城市学习清远体制改革的经验，广西决定全区各县推广清远经验。① 1982年5月8日，省政府发出《批转省经委<关于进一步学习推广清远经验的意见>的通知》，强调各地区、各部门要结合“实际情况，总结经验，统一思想，把推广清远经验深入下去”。清远经验不仅受到全国各地的关注，而且引起了中央的重视。1982年12月，五届全国人大五次会议通过的政府工作报告指出：“广东省清远县试行县经委统一领导全县企业的经济活动，几年来已取得了很好效果。”到1983年春，全省有78个县市推行了清远超计划利润提成奖的经验，有半数以上的县市改革了工业管理体制。清远经验是工业管理体制改革迈出的第一步，对广东乃至全国的经济体制改革的深入发展，曾起过积极和促进的作用。

（二）推行经济责任制

在探索国营企业改革方式时， 农村经济责任制的成功为人们的探索提供了有益的启示。1981 年4 月，国务院提出工业企业逐步建立和实行工业经济责任制的要求。根据国务院的规定，1981年，省委在总结前两年扩大企业自主权的基础上，提出了“包、联、通、创、学”（即承包、联合、流通、创新、学先进）五字方针，推行以“包”字为主要内容的各种盈亏包干责任制。具体形式；一是实行全行业利润大包干；二是对微利企业实行定额上交包干，超额留成，减收自负；三是对任务不足造成利润下降的企业实行计划分成；四是对一部分企业实行利润与福利金、奖金挂钩；五是对集体所有制企业实行从统负盈亏改变为自负盈亏；六是对县级企业推广清远经验，实行超计划提成奖。实行包干的行业，再将包干的利润（亏损）总额和超收分成比例，根据不同情况，采用不同形式，分别包给所属企业。企业内部也要建立车间、班组经济责任制。企业经济责任制最终的经济责任要落实到个人，要推行联产、联利、联责记分计奖，记分计工资奖，超定额计件奖，超定额计件工资奖，浮动工资等等多种形式的经济责任制。endprint

经济责任制的推行，企业开始有了一定的自主权，有利于企业改进经营管理，调动企业和劳动者的积极性，促进社会生产力的发展。试行利润大包干后，各行业取得明显的经济成效。正如1983年的省政府工作报告指出的，从1979年开始，在169户企业中，试行扩大企业主权；在此基础上，全省现有九成的县以上地方国营企业，实行以盈亏包干为主的各种经济责任制。特别是冶金、航运、邮电等部门，实行了全行业盈亏递增递减或定额包干，效果显著。不少企业实现了国家多收、企业多留、个人多得的要求。如韶关钢铁厂、广州钢铁厂，原是两个亏损大户。 实行“核定亏损，超亏不补，减亏增盈留用”的办法后，两年扭亏增盈，跨进了“百万利润厂”的行列。据统计，全省国营工交企业单位，四年按规定留成，共得好处10多亿元，增强了企业的经济活力，使企业能够运用自筹资金，扩大生产和提供社会服务。①

（三）实行“利改税”，进一步完善放权让利

为了进一步完善放权让利， 运用经济手段将国家与企业的关系， 特别是分配关系规范化，将企业的责、权、利规范化，我国1983年开始实施“利改税”，即将国有企业过去上缴国家利润改为上缴所得税，税后利润由企业支配。改革分两步进行， 即1983 年—1984 年9 月的第一步“利改税”和1984年10 月以后的第二步“利改税”。

广东的“利改税”也是走在全国前列的，早在1980年，广东就开始在少数企业进行利改税的初步探索。省政府决定从1980年的10月1日起，在广州缝纫机工业公司、广州自行车工业公司、广州绢麻厂、韶关齿轮厂、佛山棉织二厂、佛山无线电一厂、江门塑料厂、江门南方食品厂等8家国营工业企业以及高州县国营工业企业进行独立核算、国家征税，自负盈亏的试点。为了规范试点工作，1980年11月8日，省政府下发了《关于在国营工业企业中进行“自负盈亏”试点的通知》，明确了试点的指导思想和基本办

法。各试点企业都按照独立核算、上缴利税、自负盈亏的原则建立了各种责任制。

1983年4月27日，国务院批准财政部制订的《关于国营企业利改税试行办法》。5月4日，全省工交会议在韶关召开，讨论和研究贯彻全国工交会议关于利改税的决定等问题。省政府决定从6月起，对国营企业实行第一步利改税改革；并在中等城市小型企业的划分标准、核定企业留利水平和人均留利额三方面比全国更放宽一些。9月，省政府召开三级干部会议，再次部署在国营企业实行利改税的工作。会上发了《关于国营企业实行利改税的情况和意见》，明确指出，“除经省批准推迟到明年实行的16个县的地方国营工业企业外，其他县、市的工业企业和全省的商业企业都要在今年实行利改税，对暂不报批又不实行利改税的地方，要追究领导的责任。”第一步“利改税”如期完成。第一步“利改税”，基本特点是税利并存。凡有盈利的国营大中型企业， 根据实现的利润， 按55%的税率交纳所得税， 税后利润一部分上缴国家， 一部分按国家核定的留利水平留给企业。

第二步“利改税”从1984 年10 月1 日起实施。1984 年9 月， 国务院决定进一步改革税制， 实行完全的以税代利， 即将税利并存阶段过渡到完全的以税代利。按照这一精神，广东从第四季度起，对国营企业实行利改税的第二步改革，从税利并存逐步过渡到完全征税。具体做法：合理调节产品税税率，增设资源

税、增值税和几种地方税，在征收所得税后，区别不同情况征收调节税，税后利润归企业支配。县办地方国营工业，除少数大中型县办企业按利改税规定外，其余放开经营，实行全民所有、集体经营、国家收税、自负盈亏。国营小型企业和商办工业，实行集体或个人承包，按照集体企业的办法，实行放开经营。对微利企业，实行包干超收分成的办法。对亏损企业，继续实行亏损包干，亏损递减包干，超亏不补、减亏分成等办法。②

实行利改税，是党中央、国务院在经济体制改革方面的一项重大决策，它通过设置税种、改善税制，较好地发挥了税收杠杆对经济的调节作用，更好地调节国家与企业、企业与企业之间的关系，既保证了国家有稳定的收入，又有利于扩大企业自主权，调动企业和职工的积极性，把经济搞活。广东实行利改税第二步改革之后，逐步解决了政企不分这个老大难问题，增强了企业活力，取得了一定的效果，涌现了一批像广州绢麻纺织厂等经济效益好的企业。但是，税制改革对企业的激励作用有限。于是，中国开始围绕企业经营机制探索新的企业改革办法。

二、 以“两权分离”为指导，全面推行企业承包责任制（1985—1991年）

1984年10月20日，中共十二届三中全会通过并发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立了国企改革的目标模式， 即：使企业成为相对独立的经济实体， 成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者， 具有自我改造和自我发展能力， 具有一定权利和义务的法人。该决定在总结前段国企改革经验的基础上， 明确了“两权分离”的改革原则。从总体上看， 1985—1986 年， 国企改革开始在两权分离的原则下尝试承包、租赁制、股份制、资产经营责任制等多种改革形式。承包制成为当时历史条件下被企业比较接受的改革形式。

广东的承包制开始得比较早，早在1980年就开始试行各种盈亏包干办法，省和部分市（地）先后在一些行业和企业实行多种形式的承包经营责任制，用所得税和其他税种提留形式代替上缴利润，并实行

“税前还贷”和“减税让利”政策，进一步调整了国家同企业的关系。1981年以“包”字为主的责任制，也实行了承包经营责任制的部分内容。1984年，广东又把财政包干体制与企业承包经营责任制相结合，坚持“分级承包”的做法，使企业出现了新的活力。到1987年底，广东省有95%以上的国营工商企业实行了多种形式的承包经营责任制。韶钢就是当时广东的一个典型个案。1980年9月2日，省计委、财委和财政厅联合发出《关于韶钢实行生产计划和亏损定额包干的通知》，提出从1980年起至1983年止，对韶钢实行“亏损定额补贴、递减包干、超亏不补、减亏留用”的财政包干政策，一定四年不变。亏损包干额核定为1980年和1981年为900万元，1982年800万元，1983年700万元。四年后从根本上改变企业面貌，实现扭亏为盈。1983年7月26日，省经委和省财政厅又联合发出《关于对韶关钢铁厂继续实行财政包干的通知》，决定从1984年至1990年对韶钢继续实行经济包干政策。1984年实行财政自负盈亏，国家不予补贴，实现利润不上交，全部留给企业。从1985年到1990年每年实现利润先留给企业1000万，多余部分上交省财政50%，企业留50%，一定六年不变。后来没实行多久，就决定全部利润留给韶钢，用作改造资金，韶钢很快发展成为国家大型企业。endprint

1988年2月，国务院发布《全面所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），为企业承包制改革提供了法律保障。此后，广东积极贯彻落实《暂行条例》，狠抓了以完善、深化承包责任制为主要内容的企业改革。一是引入竞争机制，实行招标承包，优选企业经营者。部分大中型企业还在企业内部引进竞争机制，实行厂内竞争招标，如广州重型机器厂就试行了分厂、车间招标承包，层层落实了成本目标。据统计到1988年底，全省有近百家国营工业企业实行公开招标，有538户企业实行内部竞争承包的，占承包企业的29%。二是引入风险机制，实行抵押承包。如茂名市在市属工商企业全面推行全员抵押承包，企业干部、职工按各自责任大小，交纳数额不同的抵押金，作为风险基金，在企业欠收时抵补。全省到1988年底预算内国营工业企业中已有316户实行全员抵押承包。三是把推行厂长负责制与厂长任期目标责任制紧密结合起来，注意克服企业的短期行为。广东从1984年开始推行厂长负责制的试点工作，到1988年底全省工交系统国营企业中有94%推行了厂长负责制，其中与推行目标责任制相结合的有1549户，占实行厂长负责制企业的80.72%。四是中外合资企业由外商承包。深圳、珠海、江门等市已在中外合资企业中推行“共同投资、外商（或中方）承包、依法管理、利润分成、超收归己、欠收自补”的办法，对引进国外先进管理、解决企业产品外销和原材料进口等问题方面起了一定的促进作用。实行承包经营责任制的国营工商业企业较好地处理了国家与企业的关系，调动了企业的积极性。

根据全省工业企业第一轮企业1990年底到期的具体情况，省政府于同年8月份专门召开全省工交企业承包工作会议，要求新一轮承包要兴利除弊，不断完善承包内容，建立和健全企业自我约束机制，重点抓好厂长负责制、工资总额与经济效益挂钩、企业风险基金、工资后备基金、全员风险抵押承包等工作。会后省政府在认真总结上一轮承包经验的基础上，颁发了《关于搞好全民所有制企业新一轮承包经营责任制的通知》，明确规定了新一轮企业承包的具体政策、基本机制等。

在各级政府的努力下，全省新一轮企业承包工作进展顺利，全省各地在对承包企业进行全面终结审计和兑现奖罚的基础上，开展了签订第二轮企业承包合同的工作，并衔接好两个承包期，进一步规范和完善承包内容。新一轮的承包特点主要有：一是各级领导重视，有关部门密切配合。各级政府主要领导亲自负责，普遍成立了专门工作机构，组织经委、财政、体改、劳动等部门深入调查研究，制订方案，合理确定承包基数，既保证财政收入的适当增长，又考虑企业的承受能力和发展后劲。对生产经营处于上升时期，经济效益稳定的企业，要求多作贡献，适当提高上交基数，采取逐年递增，一定三年、五年的办法；对生产经营可能，经济效益下降较大，负债较重的企业适当下调基数，采取低基数高超额分成比例；对生产经营不稳定，盈利变为亏损的企业，基数难以定准的企业采取“比例承包”，即利润基数为0，只确定上交利润分成比例、还贷比例、留利分成比例的办法；原亏损企业继续实行亏损补贴递减包干、限期扭亏的办法。二是健全承包指标体系，除了规定承包利润指标外，还普遍增加了产品质量、内部管理、资产增值、技术改造等多方面的经济技术指标，承包指标由过去只简单标定经济效益变为综合考察、管理、后劲三方面的复合指标体系。三是强化企业的约束机制和风险机制，各级企业主管部门普遍成立内审机构，坚持先审计，后兑现的全面考核原则；完善考核指标的考核办法和对经营者的奖罚制度，并实行工效挂钩。允许各市在完成承包合同的前提下，根据企业的不同情况采取灵活多样的工效挂钩办法，合理处理国家、集体、职工三者的利益分配关系。四是大胆探索创新，如将承包与调整产业结构、组建企业集团结合起来。至1991年3月，全省19个市的预算内国营工业或市直属工业企业，已基本上完成了新一轮承包任务。至4月下旬，全省国营商业企业也基本上完成了新一轮承包。①

承包经营责任制一定程度上促进了企业所有权与经营权的分离，改变了企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”，调动了企业和职工的生产经营积极性，促进了企业经营机制的装，企业的投资主体地位开始确立，企业后劲有所增强。但也出现了企业行为短期化和负盈不负亏等问题，

结语

总结和推广清远经验、推行经济责任制以及实行利改税，本质上都是放权让利，是在保持国有国营体制的前提下，放松国家对企业的控制，让企业拥有一定程度的经营权和决策权，企业在计划、销售、价格、资金、分配、劳动人事及外部联合等方面享有一定的自主权力，企业的积极性有很大提高。但所有权和关于企业重大决策的经营权都掌握在国家手中，企业在生产经营上没有完整的自主权，无法真正搞活。

承包经营责任制是对国有企业实行所有权与经营权的完全分离， 在保持国有的前提下， 除特殊重大决策外， 企业的日常经营由企业自主决定，可以称为“国有非国营”。承包制的基本原则是“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”。但是， 承包基数的确定和调整有很大的随意性和主观性。为了适应实际经营情况的复杂性，增强承包指标的适应性、有效性， 承包合同最好是短期的， 但承包合同的短期化， 会给发包方和承包方带来不利影响。承包指标和承包期的确定的确面临着这种两难选择。另外， 承包制也不可能建立有效的激励机制和监督机制。国家有关部门为了保护所有者利益， 往往不得不增加承包指标，出现鞭打快牛的现象。承包制虽然较原来的企业改革措施更加强化了企业的自主权，但它内在的缺陷并没有从根本上消除传统体制的弊端，企业制度改革仍然任重道远，所有权与经营权的分离成为企业制度改革的必然选择。

（作者单位：中共广东省委党史研究室）endprint