广州“村改居”面临的主要问题及解决思路

杜家元

摘 要：为适应城市化发展需要，近年来广州市逐步推进“村改居”工作。在“村改居”进程中，面临着农民对“转居”愿望不强、“农转居”人员的社会保障水平偏低、原有的集体经济组织仍承担大量社会管理职责且负担较重、转制社区公共服务配套滞后、“农转居”人员再就业存在较多障碍、“城中村现象”仍然存在、集体经济组织产权制度改革和“公司化”转型困难等问题。本文针对广州“村改居”面临的主要问题提出解决思路与建议。

关键词：村改居；主要问题；解决思路

中图分类号：F291.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）01-0024-09

一、广州“村改居”进程和管理模式

（一）“村改居”进程

为适应城市化发展和城区范围不断扩大的需要，广州加快“城中村”改制和“村改居”步伐。2002年5月，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号），部署当时的138个“城中村”改制工作，将改制的“城中村”村民农业户口全部变更为居民户口，实现“农转居”；撤销“城中村”的村委会建制和农村管理体制，取而代之的是建立社区居委会的自治组织，“村改居”工作不断推进。

为积极稳妥解决“农转居”和“村改居”进程中的问题与矛盾，2008年5月，广州市又出台了《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办〔2008〕10号），对“农转居”和“城中村”改造涉及的土地征收、土地和房屋确权、社区配套建设、集体经济发展、“农转居”人员户籍管理、就业、社保和“城中村”改造等问题提出了意见。

在上述政策的支撑和推动下，广州市“村改居”工作有条不紊地推进，目前广州“村改居”的数量为153条行政村，包括138条“城中村”和萝岗区的15个改制村，涉及包括越秀、白云、天河、黄埔、海珠、荔湾、萝岗等区51个街。为了进一步推进“村改居”工作，广州市当前在花都区、南沙区、增城市等进行“村改居”工作试点。

（二）转制社区管理模式及特征

目前，广州各区形成三种“村改居”社区管理模式：

一是以社区居委会为服务管理主体、经济联社配合的运作模式，两者之间人员不交叉任职；二是以经济联社为服务管理主体、社区居委会配合的运作模式，两者之间人员不交叉任职；三是政府主导，由党委下派干部任社区党组织负责人，统一在社区党组织的领导下，社区居委会和经济联社分工负责的运作模式，班子成员大部分实现交叉任职。这三种管理模式都保留着“城中村”管理体制的两个基本特征：一是集体经济组织（即经济联社和经济社）运作模式基本不变；二是集体经济组织仍然要承担大部分社区公共设施和公共管理费用，不同程度地参与社区的社会管理和服务。

“村改居”转制社区的现行管理模式和运行特征，使得“村改居”进程中仍存在不少问题，甚至仍存在原有的农村管理的色彩，如村集体经济组织在“转制社区”的管理服务中仍充当着较为重要角色，在公共服务、“农转居”人员的社会保障、基础设施的配套等仍未实现完全意义上的城市化，这就使得广州“村改居”、“农转居”改制工作仍然遗留不少亟待解决的问题。随着新型城市化工作的全面推进和展开，这些问题日益凸显，影响新型城市化发展目标的实现，继续推进和完善“村改居”管理体制综合改革以及解决“村改居”、“农转居”过程中的实际问题，十分迫切和重要。

二、广州“村改居”面临的主要问题

（一）农民对“转居”愿望不强

课题组人员深入到天河区、白云区、黄埔区、萝岗区的“农转居”人员中与之进行深入访谈，绝大多数“农转居”人员对推进“村改居”、“农转居”的愿望不强，主要原因表现在以下几个方面：第一，“农转居”人员担心，赖以生存的农地被征用了，自己的再就业能力不强，集体经济分红较少，早期的征地补偿款又较低，对以后的生活和经济收入来源表示担忧。第二，政府虽然出台了“农转居”人员的社会保障政策，但由于自身经济能力和集体经济薄弱的原因，参与了较低档的养老保险和基本医疗保险，以后每个月的社保收入和就医报销比例偏低，如果出现重大疾病，可能会出现看不起病的现象。第三，根据《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办〔2002〕17号），“村改居”后，村民转为城市居民，全部实行城市计划生育政策。由于受“多子多福”和“养儿防老”意识的影响，受访的大部分“农转居”人员认为，以前可以至少生育两个子女，而转制后只能生育一个子女，对此政策规定在短时间内还难以接受，需要一段时间的适应和接受。第四，认为相关政策落实难度大。对于“村改居”的相关政策的落实，如社会保障、医疗保险、物业确权颁证等，都需要“农转居”人员和集体经济组织支付一定比例的资金，特别是集体经济落后转制村、经济条件不好的“农转居”人员，落实政策的难度较大。第五，担心自己的物业财产受到损失。在实地调查中了解到，一些“农转居”人员，特别是城区范围内“农转居”人员，担心在物业财产确权颁证的过程中，超过标准部分的物业得不到承认，颁发产权证书还需要缴纳物业所在土地性质变更的费用及相关手续费，物业转让还要补交国有土地使用权出让金等，对于他们来说是一笔数额较大的支出，甚至会使他们的物业财产受到损失。

（二）“农转居”人员的社会保障水平偏低

在推进“村改居”和“农转居”工作中，广州市政府非常重视“农转居”人员的社会保障问题。在《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办2002年17号文）中关于“城中村”改制后居民的社会保障问题又提到了“结合‘城中村改制，建立和完善‘农转非人员的社会保障制度。（1）‘城中村转制后的居民，享受城市居民同样的社会保障。（2）已参加工作的‘农转非居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。（3）从征用土地补偿金中和村集体经济组织的公积金及其它收益中提取社会养老保险费，为‘城中村‘农转非的人员多渠道实施养老保险服务。各项具体实施方案由市劳动和社会保障局负责制订，报市政府批准后实施。”

为解决“农转居”人员的基本养老保险问题，2006年广州市出台了《广州市农转居人员基本养老保险办法（试行）》（穗府[2006]21号），对“农转居”人员参加基本养老保险的资金来源、缴费比例、基本养老金的发放标准等作了明确规定与说明。各区（县级市）参加基本养老保险的“农转居”人员领取330元/月-400元/月的养老金。同时也规定了“根据物价变动和基金情况，市劳动保障部门会同财政部门适时调整基本养老金的水平。”

由于各区（县级市）、改制村和“农转居”人员经济条件差别较大，并考虑到经济承受能力，“农转居”人员基本上都选择了档次较低的养老保险，导致每月领取的养老保险金较低。虽然广州市不断调整提高“农转居”人员的社会保障水平，“农转居”人员的养老保险金有所提高，但仍不到700元/月，低于城镇居民的养老保险水平，与城镇职工的养老保险水平相差更大①。究其原因，一是“农转居”人员参加基本养老保险选择的档次较低；二是城镇职工的养老保险也随着物价上涨和城镇职工月平均工资水平的增加而有所调整增加；三是“农转居”人员领取的养老金基数小，虽按比例增加，但增加幅度小，而城镇职工领取的养老金基数较大，按比例增加，其增幅较大，从而导致“农转居”人员与城镇职工养老保险水平相差较大。

（三）集体经济组织仍承担大量社会管理职责且负担较重

根据《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办2002年17号文），“村改居”后，转制社区的路桥、水电、绿化、环卫、治安、教育、计生等市政建设和公共服务管理费用，应由政府财政投入，而事实上，除一些区、街在环卫等方面给予小部分补贴外，相当一部分基础设施的建设和维护管理费用仍由原有集体经济组织承担。据初步统计，全市138个“村改居”城中村，每个集体经济组织每年平均负担管理经费约600万元，个别社区超1000万元（如天河区棠下社区仅治安方面的开支就超过600万元）。天河区林和村完成“村改居”后，村组织经济组织改制为林和润扬公司，每年参与社区建设和管理而负担的社会公共福利费用约300万元；荔湾区东漖经济联社在1992年就已经进行股份制改革，“村改居”后，集体经济组织在市政建设和公共服务管理等方面投入的费用每年约需600万元，而且这些开支有逐年递增之势。

（四）转制社区公共服务配套滞后

根据《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办2002年17号文）和《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办[2008]10号），“村改居”后，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行，市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围，费用由政府财政承担，并在“村改居”时按规划同步配套建设市政公用基础设施。通过调研了解，目前已实现“村委改为居委”、“农业人口转变为城市人口”，意味着完成了“村改居”。据有些转制社区的人员反映，虽然完成了“村改居”，但原有村居面貌、市政设施并没有明显改善。转制社区的公共服务，如公共文化设施、体育活动设施等的建设较为滞后，与城市社区的建设发展要求还存在一定差距。究其原因，主要是全市150多个“村改居”转制社区要改善市政设施，实现城市社区公共服务配套，需要资金数额巨大，完全依靠政府财政投入，在短期内难以实现。

（五）“农转居”人员再就业存在较多障碍

“村改居”后，就业成为“农转居”人员最为担心的问题，也是农民失去土地后面临的首要问题。根据对广州市某区“农转居”劳动力人口（18至50岁）随机抽样问卷调查，72.20%的调查对象认为“农转居后，最担心的问题”是“就业”，此比例远远高于其它问题。困扰“农转居”人员再就业的主要因素包括：第一，文化水平偏低，劳动技术单一，使大部分“农转居”人员在短期内无法实现再就业。第二，通过调查，大部分“农转居”人员都有数额不等的集体经济分红和征地补偿款，在短期内生活不会受太大影响，使得他们对就业期望值较高，主动性不强。第三，有的企业认为，本地员工具有与企业对抗的条件，难以管理，企业招收本地员工具有一定的风险。因此，“农转居”人员在本地就业存在障碍。第四，“村改居”后，社区能为为“农转居”人员提供了就业岗位，如保洁、保安等数量极为有限，无法满足大量“农转居”人员就业的岗位需求。除此之外，还有培训泊效果不明显、就业信息不畅、自主创业缺乏资金等因素，制约“农转居”实现再就业。

（六）“城中村现象”仍然存在

本世纪初，广州市推进“村改居”工作的重点在于改造“城中村”。但通过十多年的实践，“城中村”改造从外观上来看，效果并不十分明显。“城中村”中，高楼林立，“一线天”、“握手楼”随处可见，乱拉乱搭现象严重，居住在“城中村”出租屋中人群混乱复杂，从而导致“城中村”成为各种社会隐患的重点场所。“城中村现象”出现并仍然存在的根源主要体现在以下几个方面：第一，由于特有的城乡二元体制，导致村集体擅自进行土地开发，农民违章抢建私宅，土地使用极度混乱。第二，“不彻底”城市化政策，使得“村改居”后，“农转居”人员的社保、医疗、收入等，仍被固化在农村集体经济组织上，强化了“农转居”人员对“城中村”共同体的认同感和依赖性。第三，农民失地后，出租房屋成为村民经济收益的一个重要来源，而“城中村”又是出租屋的主要场所。这种经济利益成为“农转居”人员抗拒“城中村”改造的因素。第四，“城中村”改造工程巨大，巨额经费投入对地方政府来说，是一个严重的经济负担，甚至无法承受，从而导致“城中村”改造进程缓慢。

（七）集体经济组织产权制度改革和“公司化”转型困难

集体经济组织产权制度改革和“公司化”转型是“村改居”进程中面临的一个重要问题，但由于历史、政策及客观现实的原因，使集体经济组织产权制度改革和“公司化”运作发展存在困难。第一，管理体制不顺。“村改居”后建立的新居委会大多数从村委会转任而来，居委（村委）与集体经济组织之间交叉任职的现象存在，二者在职能方面界定不清，权责不明，政经不分。第二，“村改居”后，由于地方政府财力有限，难以全部满足社区建设需要。集体经济组织承担了大量的社区公共投入，甚至出现“公司办社区”的现象，负担较重。第三，“村改居”后，集体经济组织转变化股份公司，从过去集体经营收入免税或者只缴纳营业税，变为既要缴纳营业税，也要缴纳所得税、社员红利分配还要纳税，导致转制后的农村集体经济组织税负加重，经营困难。第四，集体土地资产的处置难度大。“村改居”过程中，将原农村集体土地转为国有土地，同时返还农村集体经济组织一定比例的留用地，但留用地的指标及其产权的办理存在较大难度。还有一些农村集体经济组织改制时保留了集体建设用地，成为集体建设用地的所有者，但当集体经济组织进一步改制为股份制公司时就遇到了土地所有权归属的问题。第五，由于村集体物业因历史原因报建手续、资料不全，“村改居”后集体物业普遍存在确权难问题。此外，用地性质变更难也制约了集体经济组织经济发展，表现为村改制公司部分规划定性为工业用途的地块难以变更为商业用地。第六，集体经济组织产权制度改革后管理运营困难。一是在一人一票的表决制度下，经营管理者的投资决策难度较大，多以规避风险的资产经营为主。二是在人人有份的平均主义的股权设置条件下，缺乏有效的激励机制，影响了经营者积极性的提高；三是股东较为关注分红，对年度分红的期望值越来越高股份经济合作社分红的压力不断加大，影响了集体积累和长远发展；四是缺乏经营管理人才。

三、解决“村改居”相关问题的思路与建议

（一）深化转制型社区管理体制改革，完善社区治理

转制型社区，原属农村社区，经“村改居”后划分出来的社区，原村集体经济组织仍正常运作，参与社区服务管理的社区。相对于成熟的城市社区，转制型社区的基层自治组织建设还不十分完善，功能、职责不明晰，在某种程度上还具有原农村自治组织与管理体制的色彩。因此，“村改居”后，转制型社区的建设要顺应城市社区管理的趋势，按照国家基层组织建设的有关法律法规和《广州市关于进一步加强社区居民委员会建设的意见》（穗办[2012]14号）的要求，加强转制社区基层自治组织建设，明确职能，发挥其在社区治理中的作用。

1.深化转制型社区管理体制改革

进一步深化转制型社区管理体制改革，理顺基层党组织、自治组织和经济组织的职能关系，因地制宜推动社区行政事务、自治事务和集体经济组织经营管理事务三分离。完善社区事务、财务公开制度，建立社区事务、财务监督平台。积极探索建立基层党组织、自治组织和集体经济组织联席会议制度，促进组织间联动，推进社区协同治理。建立完善以基层党组织为领导核心、基层自治组织依法自治、集体经济组织独立经营、民主监督的新型社区管理体制。制定合理规范的社区干部队伍管理办法，选好配强村居领导班子。社区管理体制改革后，根据“村改居”人员的意愿，实行“议行分开”管理机制，即行政管理事务由基层党组织、基层自治组织（居委会）负责，重大事项的决议由居民代表大会商定，集体经济的管理经营由专业化的公司负责。

2.完善转制型社区治理

依照城市居民委员会组织法，加强转制型社区基层自治组织建设，健全社区民主选举制度，保障有选举权的全体居民对社区居委会成员的选举权和被选举权，按城市社区管理的要求与目标，建立健全社区居委会。社区居委会承担社区自治事务，办理社区居民的公共事务和公益事业，收集和反映社区居民的各种意见和诉求，协调协助辖区内单位和各类组织等共同为社区服务，维护社区居民合法权益。真正实现社区居委会整合利用社区资源、加强社区功能、解决社区问题的功能。落实并保障居民活动经费拨付的制度化，将其作为社区居委会从事社区服务的资金来源。支持社区居委会接受企业赞助和社会捐助，实现社区治理经费来源的多元化。加强基层党组织建设，发挥党组织在社区治理中的作用。建立健全社区楼（组）长队伍、业主委员会和社区义工（志愿者）组织，完善社区治理组织体系。

（二）提高农转居人员养老保险水平的思路与方案

到目前为止，广州市农转居人员参加养老保险人数为22.2万人，其中领取待遇人员12.4万人，人均养老金671元/月，历年积累养老保险基金36亿元（包含未划入基金的3亿元财政补贴资金）。农转居人员养老保险水平与城镇居民和企业职工相比，存在一定差距。

对于解决目前农转居人员养老保险水平较低的问题，在我国现行的《社会保险法》框架下，结合广州的实际情况，总体思路与方案如下：

总体思路：逐步增加财政投入，建立农转居人员养老保险正常调整机制，进一步提高农转居人员养老保险水平，逐步实现与城镇居民养老保险并轨。

方案一：在继续推行农转居人员养老保险制度的基础上，建立财政投入农转居养老保险基金的正常机制和正常养老金年度调整机制，逐步提高农转居人员养老保险水平。

方案二：将农转居人员养老保险并入城乡居保。将农转居人员基本养老保险的缴费年限，计算为城乡居民养老保险的缴费年限；将农转居人员全部缴费记入个人账户，按城乡居保财政补贴办法给予相应补贴，做实个人账户；对农转居人员的参保人，转按城乡居民养老保险办法重新计算养老金，与其领取的农转居人员基本养老金进行比较，按“就高不就低”的原则发放。

方案选择：在当前情况下，应选择方案一。

理由是：一是通过建立财政投入农转居养老保险基金的正常机制和正常养老金年度调整机制，可以进一步提高农转居人员养老保险水平。如选择方案二，将农转居人员并入城乡居保，将会把参保人从高待遇转入低待遇，无法达到“进一步提高农转居人员养老保险水平”的目标。根据广州市现行的城乡居民养老保险办法，一方面并入城乡居保后，除了少数人外，大部分人员养老金水平无法得到实质性的提高。据市人社局初步测算，目前已领取农转居养老金的人群中，其中年龄在73周岁以上人员（占29%），待遇水平有所提高；但年龄在73周岁以下人员（占71%），待遇水平有所降低，需要采取“就高不就低”的方法予以托底；从长远来讲，今后所有新增的领取待遇人员养老金水平都会降低；另一方面如要提高农转居人员的待遇水平，则涉及要提高所有城乡居保取领待遇的人员，所需资金巨大。二是政府当期投入压力不大。据市人社局测算，方案二政府当期需一次性投入64.5亿元，财政压力相当大。而按照方案一，当期财政压力较小。为减轻今后的财政压力，建议从现在起建立财政投入机制，每年投入一定量的资金，充实基金，延长基金缺口时间。

（三）提供转制型社区公共服务水平，拓展社区服务资金筹集渠道

1.将转制型社区的公共服务纳入城市统一管理

按城市社区公共服务的供给模式，将转制型社区的公共服务纳入城市统一管理，明确各级政府、社会组织、有关机构和个体的责任，加快形成公共服务、志愿服务、便民利民服务有效衔接的转制型社区服务体系。探索引进专业化、规范化的服务机构，负责转制型社区保洁、绿化、保安以及居民生活等日常服务管理。制定转制型社区服务指导目录，明确服务类型、服务内容、服务项目、服务标准，加大政府向社会组织购买服务力度，为转制型社区提供专业化服务。城管、安监、劳动、文化、计生、治安、食品药品监督等要覆盖到转制型社区。建立社区社会工作岗位配置体系，强化社会工作人才队伍建设，提高转制型社区公共服务水平。

2.拓展社区服务资金筹集渠道

各级政府要以推进基本公共服务进社区为目标，建立以公共财政为主的社区服务管理资金多元投入机制。各级财政要调整优化支出结构，建立健全财政保障机制，为转制型社区基础设施建设和公共服务提供必要的资金支持。市、区（县级市）财政安排专项资金建设社区公共服务设施、综合服务中心，切实保障社区居委会工作经费和活动经费。积极争取社区公益性、福利性项目资金，探索建立社区服务发展基金，将社会各类可利用资金有序、依法纳入社区服务轨道。制定相关政策，吸引和鼓励社会团体、企事业单位和个人以捐赠、投资等多种方式兴办社区服务项目，推动社区建设投资主体多元化和筹资渠道多样化。

（四）深化集体经济组织各项制度改革

深化集体经济组织各项制度改革是推进“村改居”管理体制综合改革的核心，建议从加强集体经济组织运行管理入手，推动集体经济组织各项制度改革，实现集体经济组织的股份合作制或公司制改革。

1.深化集体经济组织资产产权制度改革

开展集体资产清产核资，全面摸清集体资产情况，重点解决资产资源权属争议、债权债务纠纷、呆账坏账处置和历史遗留问题，推进以土地资产为核心的集体资产产权登记、确权和颁证工作，确保集体土地所有权依法确认到每个具有所有权的集或组织体，宅基地使用权依法确认给本集体成员。

2.加强集体经济监管制度改革

规范集体资产、资金、资源（“三资”）管理、交易规则和流程，将集体经济组织的“三资”、合同和项目工程纳入监管，以现代化信息技术对集体资产、资金、票据、合同、会计核算、财务收支等实施监管，建立健全票据管理和财务档案管理制度，推进集体资产交易管理和集体经济财务监管平台建设，实现集体资产交易管理与财务监管的网络化、公开化、实时化。

3.推进集体经济组织运营制度改革

进一步厘清和明晰基层党组织、自治组织和集体经济组织的职能和关系，强化党组织领导核心地位，强化自治组织自治功能，强化集体经济组织的市场主体功能，对位于城区或城镇规划区内、产业与人口结构已高度城市化的“村改居”社区，要完善的城市社区管理体制，在组织架构上实行彻底的“政经分离”，全面实施“经济账”和“行政账”分账核算，集体经济组织和社区自治服务组织分别进行换届选举。

4.完善集体经济组织分配制度改革

明确合理的收益分配方式，建立按成员拥有股份进行收益分配的长效机制，合作社股权是成员享受集体收益分配的凭证和份额比例，并对收益分配情况享有知情权、参与权、监督权。依法全面开展农村集体经济组织成员资格的认定和农村集体经济组织成员（家庭）股份的认定，建立管理台账，颁发《农村集体经济组织成员证书》，保障集体经济组织中每个成员的权益。

（五）推行一村一策，选择合适的“城中村”改造模式

广州“城中村”数量较多，每个村的地理位置、交通条件、经济状况、地貌特征、历史文化等各不相同，决定了广州“城中村”改造只能统一政策的指导下，针对每个“村中村”的特点，推行一村一策，选择适合本村实情的改造模式。根据实践经验，“城中村”改造一般具有以下四种模式：

第一种模式：政府赎买模式。一般指基于城市建设的需要，政府按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由政府协助统一进行异地安置；其后，由政府或政府委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。这是一种典型的异地改造模式，其主要特点：（1）对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；（2）政府需支付高昂的赎买资金和安置成本，应对村民未来生计有妥善解决之策。

第二种模式：市场化的房地产开发模式。这种模式主要是利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地与宅基地一起转为国有土地商住建设用地，进行联片统一开发，在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上建设商住楼；在开发建设完成后，将一部分商住住物业按一定比例分配给村民（或按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资。这种模式的主要特点是以多建物业的出售来筹集改造资金，充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，使村民和政府无需出太多钱就能完成“城中村”改造，而房地产投资者也能获得一定利润。这种模式主要适于村的规模不大、地理位置较好的城中村。

第三种模式：半市场化的社区型改造模式。这种模式主要是利用村的空地作为周转用地（或启动地块），建设公寓式新村，迁入一部分村民；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建设的公寓式住宅当中。这种就地改造模式彻底改变村民居住形态的同时，改造了“城中村”。村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用，是谓“半福利性”和“半市场化性质。但这种模式资金问题解决起来有一定难度。

第四种模式：集体经济主导的企业化模式。这种模式是将村集体经济的股份制完善工作与城中村改造结合起来。其基本涵义是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村整体经济实力较为雄厚、对经济手段和企业运行机制运用较为娴熟的城中村。

（六）加强中专职业技能教育，增加高中学位，扩大继续教育的规模，为“农转居”人员就业奠定基础

从当今就业市场和企业招工的发展趋势看，如果没有高中或中专及以上学历，很难适应就业形势的要求。促进“农转居”人员就业，提高他们的就业素质，必须与教育事业发展联系起来，加强中专职业技能教育，增加高中学位，扩大继续教育的规模。根据目前的教育体制，学生在初中毕业后，由于受高中学位的限制，只有50%左右的学生升入到高中阶段继续学习，一部分初中毕业生到中专类成人继续学校读书，余下相当一部分学生初中毕业后不能继续读书。

一是加强中专职业技能教育。加强与中专职业技能教育联络，对“农转居”人员中初中毕业没有考取高中和中专学校的学生，实行免试入学，并采取全日制教学。争取在学费方面给予优惠，对于确有经济困难的学生，可实行低息贷款和贴息贷款等方式，毕业后逐年还清。

二是适当增加高中学位。一般来说，通过高中阶段的学习，可以使学生获得更高的学历，掌握更好的劳动技能，增强就业竞争力。目前高中学位严重不足，以2012年为例，全市121所普通高中共录取高中生60494人，录取率为53.48%，虽为近几年最高，但仍有近一半的初中毕业生不能进入普通高中继续学习②。可以说明高中学位不足。根据历史广州中考录取看，高中学位的竞争相当激烈，2010年广州高中录取总上线人数比高中学位多了2万人③，同时也说明当前高中学位缺口为2万个左右。最近几年，广州普通高中学位略有增加，但增加幅度不大。面对这种状况，应加大对高中教育的投入，适当增加高中学位，扩大高中招生规模。如果增加少量学位，只需在原有班级增加学位即可。如果大规模增加学位，就要兴建新的教学设施。在扩大高中学位的基础上，对“农转居”人员的高中入学适当降低录取分数线，让更多的初中毕业生能进入高中学习，以利于他们进一步学习与发展。

在实施扩大高中学位的工作中，可以先在每个班级增加学位，在班级学位完全饱和后，可以考虑兴建教学楼，增加班级数量。

（七）促进“农转居”人员再就业

根据课题组对广州市某区“农转居”劳动力人口（18至50岁）随机抽样问卷调查，有38.5%的劳动力适龄人口仍然从事农业劳动，28.8%的“农转居”人员征地后没有任何事情做，而自己创业、在本地和外地打工、原村内就业的人员总共只占劳动力适龄人口的22.9%，而从事农业的人员基本上都属于尚未完全被征地的农民。由此可以看出某区“农转居”人员的失业比率远远高于广州城镇人口率（2012年广州城镇登记失业率为2.4%④。）。通过对广州其他“农转居”人员较为集中的地区调研，“农转居”人员失地后处于无业状态的现象相当普遍。因此，要采取相应措施，促进“农转居”人员再就业。

一是设立“农转居”人员就业基金。根据国内外有些地区促进就业的经验和做法，可以以政府投资为主，成立就业基金，主要用于“农转居”人员的培训、创业贷款担保和贴息、企业安置“农转居”人员的补贴、就业信息中心的筹建等。基金的资金来源可由三部分构成，一是政府投资，占50%，二是各行政村利用集体经济收益或征地款的提留部分，占30%，三是征地款中安置费的一部分，共占20%。基金成立后，由当地劳动和社会保障部门管理和运作，也可委托社会上的基金管理公司负责运作。

二是大力开展职业技能培训，增强“农转居”人员的就业能力。充分利用现有的培训机构、教学场所，针对“农转居”人员进行职能技术培训。培训形式与内容要根据“农转居”的年龄、文化程度灵活设置。培训一定要与就业挂钩，“以销定产”，企业、市场需要什么就培训什么，不搞盲目培训。

三是积极开展就业服务。各区、街要成立专门机构、配置专业人员为“农转居”人员开展就业服务，对当地农民进行就业咨询、技术辅导，帮助失地农民开成正确的就业心理，引导他们的就业行为。为失地农民就业提供一站式服务，办理各种证件，为农民就业提供优质、便捷的服务，突出服务功能。对介绍“农转居”人员就业和提供就业信息较多的服务机构，给予一定的补贴和物质奖励。

四是建立与完善就业服务信息网络。一方面，各区、街要成立就业信息中心，收集和发布就业信息。另一方面，对本地在外打工的人员进行登记，鼓励他们向信息中心或失地农民传递招聘信息，在打工族与信息中心和失地农民之间建立一种独特的信息网络。

五是开发就业资源，增加就业岗位。一方面，要充分发挥“自留地”的作用，在政府统一规划下，可以在“自留地”上建集贸市场、员工宿舍、厂房、仓库、商场等出租物业，也可用来发展餐饮业和简单加工业，这样不仅使农民有稳定的收入来源，也可安排一定数量的失地农民从事保安、管理和服务工作。另一方面，在政府的指导下，各转制村要盘活征地款，兴办集体经济实体，在招聘员工时，优先安排本地的失地农民就业。

六是建立小额贷款制度，资助自主创业。政府可以参照国有企业下岗失业人员自谋职业、自创企业的贷款办法，建立促进就业的小额低息贷款制度，为他们解决资金上的困难。对于需要贷款的自谋职业、自主创业的“农转居”人员，由本人提出项目计划和贷款申请，通过就业基金提供担保，向银行贷款。贷款额度一般掌握在10万元以下，贷款期限最长不超过2年，到期确需延长的，可申请延期一次。同时也建立一套贷款使用约束机制，使小额贷款制度与创业培训、创业指导、创业咨询服务等密切结合，以保证小额低息贷款的有效运作。

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（责任编辑：陈 勇）