地方公共财政改革与路径选择中的债务因素分析

2015-09-08孙克竞

财经问题研究 2015年5期

摘要：由于我国地方债务问题的历史性、包容性与复杂性，对这一问题的科学认识与客观分析很可能成为未来我国地方公共财政改革取得突破的重要路径选择。本文采用2000—2012年间省级面板数据，综合思考地方政府负债、财政体制因素、地方财政支出结构特征、地方土地要素收益以及地区城镇化水平为主要内容的各变量间的长期动态关系。研究结果表明，地方债务自身存量的不断积累，地方政府对辖区经济的投资拉动，以及现行财政体制安排推动了地方债务规模变化趋于长期膨胀，而城镇化进程并未直接刺激地方债务规模的持续增长，且地方政府对土地资源收益的追逐也未像人们主观假设的那样构成地方债务膨胀的主要因素。同时，地方债务收入的存在客观上推动了地方财政民生支出和区域城镇化的发展。根据研究结论，本文提出进一步完善纵向财政转移支付制度，以公共服务绩效为出发点确立地方公共财政职能与事权责任，科学定位新型城镇化建设中的地方公共财政职能等改革建议。

关键词：公共财政；财政转移支付；地方政府债务

中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2015）05010307

一、引言

当前，我国地方财政职能正在开始经历从对辖区经济社会的直接建设投入、主观规划，向提升地区公共服务质量、遵循客观经济发展规律的职能转型，这一转型过程既与我国财政分权改革不断深入的大环境有关，更与多年来地方财政在推动区域经济发展中所扮演的角色，特别是所取得的经验教训有关。依据Musgrave[1]的公共财政理论及其分权思想，地方财政职能被主要定义在受益范围具有地域特点的公共产品供给的资源配置调节方面，而非积极主动地寻求地方经济增长。虽然我国公共财政制度改革从20世纪90年代就已开始，但地方公共财政职能的确立与法定至今还处于探索阶段。近年来，随着中国经济的“新常态”逐渐被人们所认识和接受，地方财政职能的公共化转型也将迎来重要契机[2]。其中，如何客观看待以地方债务问题为主要矛盾的地方财政运行现状，并在此基础上寻求现实可行的公共化财政职能转型路径，很可能成为未来我国地方公共财政改革取得突破的重要路径选择。

之所以说对地方债务问题的分析与把握能够对地方公共财政改革起到事半功倍的作用，其重要原因就在于地方债务问题本身的形成、发展和未来的疏导路径汇集了我国财政体制改革、政府职能转变与财政支出结构优化、地方公共资源合理利用、顺应客观经济发展规律等诸多关乎地方经济社会健康平稳发展的重要议题。从理论层面上看，对于当前我国地方债务相关问题的热议，可以追溯到21世纪初地方财经智囊机构及财政部门对地方财政风险问题的探讨，当时一些市县政府或是由于政策调整，或是由于体制改革，还处于经济体制转轨摸索期的地方财政部分出现了地方政府预算实际赤字加速膨胀，地方改革发展负重前行，步履蹒跚的情况[3]。随后，许多地方政府出于缓解地方财政压力，寻求自身发展的需要，纷纷将破解问题的视角投向了地方政府举债的可能性预言及其方式方法的研究上，同时也引起了学界的普遍关注。然而，由于人们对现行预算法和财政体制安排的有意回避，使得这种理论探讨很快演变为地方政府的实践尝试，而且随着中央几轮刺激性财政政策的实施，近年来以往较为隐晦的地方政府举债行为逐渐变得越发普遍，且规模日益扩大，影响日益广泛，根据审计署《2013年审计工作报告》：截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元人民币，负有担保责任的债务26 655.77亿元人民币，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元人民币。而据银监会披露，截至2010年年底，全国地方各类债务融资平台的数量超过1万家，所涉上市公司350余家。由此而引发的各种相关问题（如地方债务风险、成因；赤字竞赛；融资平台规范，等等）再次成为学术界探讨的焦点。从实践层面上看，我国地方政府债务公开市场发行试点改革已于2009年启动，发行规模从最初的2 000亿元人民币逐步扩大到2014年的4 000亿元人民币，发行偿还方式从财政部全额代理发行及还本付息业务地方财政负责清偿逐渐向地方政府自行发债和最终地方政府自发自还方式转变。 2011年国务院批准上海市、浙江省、广东省和深圳市政府直接发行债券试点改革。2014年上海、浙江、广东等10省、市将试点地方债自发自还，总规模为1 092亿元人民币。然而，当前我国地方债务收入形成渠道仍以各类债务融资平台、政府部门和机构、经费补助和自收自支事业单位、国有独资或控股企业为主要载体的银行贷款、BT、企业债券、信托融资，以及各种借款和垫资，且规模巨大，根据审计署《2013年第32号审计结果公告》：截至2013年6月底，非地方政府公开市场债券融资占地方政府性债务资金比重为94.35%。加之近年来宏观经济趋于下行企稳通道，在一些地方经济运行过程中，出现了地方政府资金链紧绷、征收“过头税”、地市萎靡为还债“广卖薄收”、新官不理旧账、借用还严重分离、垫资施工、债主回款无门深陷绝境的情况，甚至在一些地方银行贷款财政担保的信用度都已出现折扣，必须要人大“背书”，地方政府获得一笔债务收入，到账资金就已经是扣除利息后的余额，剩下的还要拿出很大一部分偿还旧债，饮鸩止渴，越来越难以维持[4]。由此而引发的人们对于举债主体、渠道、方式繁多，透明度较低，法规、制度等规范性手段不足，投资效率低下等可能引致的地方债务风险问题的关注越来越多。从现有文献的研究来看，大多数学者将研究视线投向了地方债务的成因，风险的评估、控制、传导，举债制度的设计，以及地方债务管理的国际比较上，可以说已经对地方债务问题的体制化改革、管理制度创新和风险的有效控制展开了较为深入的探讨，但需要进一步强调的是，对当前地方债务问题的分析必须站在我国地方财政公共化职能转型，以及一系列地方财政体制、制度、机制的构建高度和现实国情上，全面综合地思考问题的症结和疏导对策。因此，本文从我国地方经济社会发展的宏观层面，综合考虑以上因素，并以实证分析的方法从各要素对地方政府债务的长期动态影响角度，总体思考科学管控地方政府债务收入，促进地方经济社会平稳发展的政策建议。

二、研究假设与变量选取

1.研究假设

基于现有文献的研究结论和对我国地方债务现状的分析，从长期动态角度来看，地方债务规模的变化与地方政府性投资、地方民生支出和地方土地出让金收入之间应存在某种多边双向互动关系，而地方财政收支缺口、地区城镇化水平同地方债务规模变化之间的关联很可能是单方向的。然而，模型所探讨的问题并未到此结束，作为模型中设定为地方债务形成原因的各要素之间同样存在着各种长期动态的联动关系，而这种关联将通过各种不同路径综合作用于地方债务规模的变化[5]，这也正是以下理论模型构建和之后计量分析方法选择的初衷。各要素间的具体主观假设如下：

假设1：地方财政民生支出压力将与地方债务规模变化之间形成长期正向互动关系。

假设2：地方政府投资性支出增长将与地方债务规模的变化构成长期相互刺激。

假设3：地方财政公共预算收支缺口将导致地方债务规模长期趋于膨胀。

假设4：地方财政土地出让金收入与地方债务规模的变化长期相互依存。

假设5：城镇化进程的加快扩大了地方政府债务融资的长期需求。

假设6：地方债务本身具有不断膨胀的趋势。

假设7：地方财政公共预算收支缺口对地方土地出让收入产生长期刺激性影响，对政府性投资支出产生长期抑制性影响。

假设8：区域城镇化水平与地方土地出让收入之间长期相互促进。

假设9：地方财政民生支出增长将推动城镇化进程的加快。

假设10：城镇化进程将加剧地方财政民生支出的长期刺激性增长。

2.变量选取与数据说明

本文将假设推论中所关注到的要素具体定义为地方财政民生支出（LEG）、地方政府性投资支出（FIE）、地方公共预算收支缺口（LFG）、地方土地出让金收入（LT）、地区城镇化水平（UR），以及地方政府负债规模（LDG）六个核心变量，并辅之以必要的对数和差分变换。其中，地方政府负债规模以地方性国有企业负债为测度依据[6]，地方政府投资性支出以地方性国有企业投资来代替，地方财政民生支出主要包括教育、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业[7]，地方土地出让金收入来自于相关地方政府性基金收入决算数而非土地出让收益（纯收入），地区城镇化水平采用通常意义上“人的城镇化”的含义，即本地区城市居民占人口总量的比重来反映。

本文选取2000—2012年间我国31个省级面板数据作为研究样本，数据取自各年度《中国国土资源统计年鉴》、《中国统计年鉴》、《财政统计年鉴》和《税务年鉴》，政策信息来源于国务院、国土资源部、财政部、建设部、国家税务总局的正式官方文件。

三、实证方法与结果分析

为了有效观察经济体制转轨时期，我国地方财政职能从建设投入向公共服务转变的历程，特别是地方债务因素在其中扮演的角色和所起到的积极或消极作用，本文在对变量数据进行必要实证检验的基础上，根据平稳性检验，△lnLDG、△lnLFG、△lnLEG、△lnFIE、lnLT、UR为平稳变量用于构建VAR模型，lnLDG、lnLFG、lnLEG、lnFIE为非平稳变量用于构建VEC模型。采用VAR与VEC模型对变量间的长期动态关系进行了估计，估计结果如下：

其中，VAR模型整体检验结果中AIC与SC统计量的值分别为-5.7584和-4.3016，VEC模型整体检验结果中AIC与SC统计量的值分别为-4.4633和-3.5567均较小，说明两个模型的整体估计效果均较好。

当然，本文构建以上模型的目的并不是为了寻找各变量在不同时期的短期内生关系，而是关注它们彼此之间的长期动态联系。因此，围绕地方债务变量并借助格兰杰因果检验的结果筛选出有实证意义的脉冲响应函数及其图像，模型研判将得出变量间随机波动的长期动态影响结论。脉冲响应函数结果如图1—图7所示：图4与图6两个脉冲响应函数是基于VAR模型生成的，因此是包含标准误的动态响应。

综合以上实证分析结果，本文分别找到了假设2、假设3、假设6、假设7、假设9，以及假设1中地方债务规模变动对地方财政民生支出产生长期正向冲击，假设4中地方财政土地出让金收入对地方债务规模产生长期冲击影响。否定了假设5、假设10，以及假设1中地方财政民生支出压力对地方债务规模变化产生正向冲击，假设4中地方债务规模变动对地方财政土地出让金收入产生正向冲击。从实证分析得以证实的假设来

看，一方面，地方债务规模的自身滚动增长、现行财政体制、地方政府投资性支出这三个要素构成了地方债务规模变化趋于长期膨胀的主要成因，并且在地方债务规模变动与地方政府投资性支出之间形成长期相互正向冲击，且后者对前者的长期影响趋势明显大于前者对后者的影响，这也说明了当前我国地方债务规模变动更多受主观因素而非市场客观条件所影响。同时，在地方债务风险问题的研究中备受关注的土地出让金收入及其债务融资问题上，本文得出了与许多国内相关文献不尽相同的实证结论，虽被证实土地出让收入与地方债务规模变动之间存在单方向长期影响关系，但这种影响正负交替的波动性较大且幅度较小，几乎可以排除在刺激地方债务规模膨胀的长期影响因素之外，而且反方向的因果关系也并不成立，即地方土地出让收益的激增并不是迫于地方债务膨胀的压力，因此，由土地财政引发的地方债务风险可能被高估了。另一方面，地方债务规模的变动为地方财政民生支出、区域城镇化发展带来单方向的长期正向冲击，说明地方民生支出压力的增强并未引发地方债务规模的膨胀，应该是更多地通过地方公共预算予以消化，而地方债务收入的扩大却着实推动了地方财政民生支出的长期增长，可见地方债务收入对增强地方财政民生支出资金保障能力的作用还是很明显的。同时，实证结论否定了城镇化的加速扩张是推动地方债务规模膨胀长期动因的主观假设，而反方向的因果关系及长期正向影响成立，这进一步说明了地方政府举债行为的主观能动性极强，其举债行为并不出自客观环境的需要，但却反作用于如城镇化这样客观的经济社会发展规律。

因此，从对地方政府债务问题的把控与疏导出发，将其作为未来我国地方公共财政改革突破的重要路径，一方面可以充分发挥其满足地方公共需求与促进社会经济发展的作用，另一方面还将逼迫地方政府公共预算制度的实质性变革，以及地方财政职能的公共化确立。

四、政策启示

以上分析结论对于当前乃至未来相当长一段时间内我国地方财政职能公共化转型、体制创新、地方经济增长方式转变和城镇化进程的理性推进，特别是地方债务收入的管控、风险防范，以及背后更为综合的财政因素分析、机制把控与问题疏导，都具有极为重要的政策启示作用。

首先，加大纵向财政转移支付制度改革力度，构建自治型地方财政体制。当前，虽然赋予地方政府举债权的试点改革正在全国范围内稳步推进，但对地方政府债务融资风险的警惕始终牵动着中央财政的敏感神经。在集权模式仍占主导地位的财政体制中，地方政府直接显性举债是否会加剧地方政府对中央政府的信用透支，引发“政绩或赤字竞赛”[8]，地方债务总规模及风险控制应以何种尺度为标准，根据国外学者统计，当前仍处于欧债危机中的欧盟国家，其地方政府债务规模存量占本国GDP的比重最高不超过10%（Primorac， M.，2011），而我国这一比重在20%左右。地方政府的债务人身份及其义务应如何在法律、制度、政策上予以明确，等等，这些问题的规避或是解决，要么缺乏体制条件，要么无经验可循。实际上，根据本文的实证分析结论，改革者不妨跳出以事论事的逻辑，题内文章题外做，将根治地方债务问题的重点放回到我国地方财政体制的改革创新上。本文认为一方面应逐步将中央集权式的控制型财政转移支付制度和政策安排向横向调节型财政转移支付制度转变，并进一步简化纵向财政转移支付机制，提高财政资金的征管和使用效率。具体方法建议通过对主体税种，特别是共享税分享比例的重新划定，提高地方分享比重，在此基础上逐步消除原体制补助、“两税”返还、所得税基数返还等转移支付方式，同时，在保留区域性环境保护、义务教育、自然灾害救济、农业开发、新能源利用等少数专项转移支付的基础上，适当降低中央纵向财力性转移支付规模，并以一般性转移支付为主归并有关项目。当然，这种纵向财政转移支付力度的收缩除了税收分享比例的调整还要配合以不动产为核心的地方税体系建设[9]。总之，我国纵向财政转移支付制度改革应从财力的间接调控向直接匹配转变，同时，中央财政应更多地将转移支付资金用于解决地方横向财力失衡问题。另一方面，在省以下地方财政体制改革上，应以自治型市县财政改革为突破口，将地方经济造出来的公共财力最大限度地沉淀于市县一级财政，地方举债权的承载主体也应立足于市县政府。同时，重新设定省级财政职权，弱化其经济稳定与增长职能，将贯彻中央财政政策、监督市县财政运行、调节省内资源配置和财力失衡作为核心工作，最大限度地减少对市县财政运转的主观干预。以上改革设想虽说有些大胆前卫，但必将从体制层面把我国的财政联邦制改革推向一个新境界，从而为诸如地方债务管控等地方财政问题的解决创造清晰优良的体制环境。

其次，以公共服务绩效为出发点确立地方财政职能与事权责任，转变地方经济增长模式。从实证分析结果来看，地方债务存量与政府投资性支出之间存在彼此长期正向冲击关系，这不能说与我国地方政府推动型的经济增长模式不无关系，而正是由于这种经济增长模式以及财政体制安排使得近年来我国地方债务平台及其融资规模不断扩大，风险问题越发引人注目。如何有效降低地方债务风险，提高地方财政偿债能力，本文认为除了财政体制改革保障以外，还需加大地方财政预算管理制度的改革力度，重点是依据市县财政的事权内容，以对辖区居民公共需求偏好的调查取证为基础，安排财政支出项目的轻重缓急，编制地方财政支出预算，在地方公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算资金不足确需通过债务收入予以填补时，地方财政还应以投资项目为主体编制中长期性质的地方资本或债务预算[10]。通过以上地方预算编制改革，一方面能够有效提高地方债务融资及其使用的透明度，便于辖区居民和权力机关、审计部门的监督，另一方面可以提升财政支出绩效在辖区居民中的认可度，提高债务收入投资项目的偿债能力，并对地方政府的投资性支出行为构成严格的制度约束，使其逐渐减少对地方经济发展的直接干预行为（如政府对地方国有投资），转而通过政策引导、平台搭建、监督评判、软环境建设等作为充分利用和调动民间资本使其作为与国有资本并驾齐驱的主导力量推动地方经济社会发展，最终实现地方政府对区域经济增长的推动作用从单一直接方式向多元间接方式转变，这既有利于缓解地方财政对债务收入需求和偿还的压力，也有助于基层社会治理的民主进程，更对我国地方经济长期可持续健康发展意义深远。

再次，冷静定位新型城镇化建设中的地方财政职能，科学有效地利用好地方债务收入。根据实证研究结果，区域城镇化水平的提升虽未构成当前地方债务膨胀的主要原因，但既成的地方债务收入对区域城镇化的发展却起到了明显的长期推动作用，因此，在“新型城镇化”已经被确定为未来中国经济增长和社会发展重要推动力的政策环境下，如何科学有效地在新型城镇化进程中利用好地方债务收入将成为今后我国地方债务问题疏导的重要措施之一[11]。纵观人类社会城镇化发展的历史进程不难发现，“城镇化”是工业化、市场化、信息化在条件不断成熟、不断发展的过程中呈现出的人类生存形态的一种客观结果，而不是人类所追求的主观目的，即不是为了城镇化而城镇化，对于我国这样的发展中国家而言，应遵循城镇化发展的这一客观规律将重点始终不移的聚焦在工业化、产业化、信息化建设，以及高新技术的培育与创新上，从而在客观条件不断得以满足的情况下“引导”城镇化发展的路径和模式，而不是主观能动地“推动”城镇化提速，只有各级地方政府，特别是市县一级政府能够客观冷静地认识到这一点，将政府引导城镇化发展的职能重点定位于促进工业化与城镇化的良性互动，优势产业的改造、升级与集聚，科技进步与科技型中小企业的培育、壮大[12]，在这些领域以市场化的方式（如风险投资平台和引领基金的构建等）合理利用地方债务收入，同时配合以各种提升资源配置效率政策的出台（如户籍制度改革等），才能为健康可持续的新型城镇化建设打下牢固基础，否则，仅将对地方债务收入的使用局限在解决“人的城镇化”所带来的一系列公共基础设施和公共服务投资资金不足等问题上，将难以发挥地方债务收入推动地方经济发展的倍增效应和对地方财源的培植作用，以及债务性资产的保值增值，地方债务融资的良性循环也将难以形成。因此，从长远角度来看，本文建议对地方债务收入的使用应遵循在促发展中解决问题的思路，这既有利于我国城镇化的理性发展，也有助于地方债务风险的控制，避免地方政府始终处于将地方债务收入仅视作缓解地方财政支出压力的被动局面和未来由此引发的并不乐观的预期结果。

最后，努力提升地方债务融资的透明度和市场化程度。在对地方债务成因的长期动态分析中，地方债务规模存量受自身冲击所带来的长期正向膨胀效应令人印象深刻，这种滚动式的债务增长不得不引起各方的高度关注。虽说地方债务的这种扩张模式与主权债务有着某种相似之处，但从我国当前所处的财政体制改革阶段而言，由于监管制度和法规的严重缺失，地方债务融资的透明度远低于中央国债，债务资金的来源、托管、使用、清偿等相关信息的讳莫如深，更加深了人们对地方债务风险的担忧[13]。因此，借助近年来逐步开展的地方债务发行与偿还试点改革，应同步构建起地方债务融资信息披露制度，将其作为社会公共信息，随时随地接受纳税人、立法机关、审计部门的查询与核实。同时，加大力度清理种类繁多的地方债务融资平台，使其统一规范于地方财政的管控之下。此外，地方债务投融资也急需引入市场化方式，建立以公益类、风险类为主体的项目导向型融资体系，构建以竞争性招标采购、公私合营（PPP）、私募风险投资等多种形式的市场化参与投资模式，只有充分利用和发挥好市场在遴选和排序投资项目、寻求投资组合、调动社会资金等方面的效率优势，且匹配以地方政府的公共利益导向，才能有效降低地方债务融资成本，提高债务资金的使用效率和效益，并同时构建起市场化的地方债务风险预警机制，形成体制内外的双重约束。

参考文献：

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