民间环保组织面临的制度困境和行动策略<br/>——以山东省民间环保组织为研究对象

民间环保组织面临的制度困境和行动策略
——以山东省民间环保组织为研究对象

2015-09-06陈大林

学会 2015年8期

关键词：民间组织民间政府

陈大林

（中国海洋大学法律和社会科学中心，山东　青岛　266100）

民间环保组织面临的制度困境和行动策略
——以山东省民间环保组织为研究对象

陈大林

（中国海洋大学法律和社会科学中心，山东青岛266100）

当前，民间环保组织面临着法律地位不被承认、日常运作受到束缚、法律救济无力的制度困境，其与政府的关系呈现体制外对抗态势，政府又对其进行体制内消解，二者呈现一种动态平衡。民间环保组织必须在理解政府利益考量的基础上找准自己的角色定位，利用媒体和挂靠单位获取存在感并挤压出政治参与空间，从而达到表达诉求，实现多样化利益的目的。

民间环保组织制度困境角色媒体

一、民间环保组织的特殊性和相关研究现状

本文探讨的民间组织与“非政府组织”（Non-Governmental Organization，简称NGO）概念大致相近，世界银行组织编写的《非政府组织法的立法原则》中对NGO定义为：“非政府组织”指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且不以营利为目的。即使有赚取利润，也不可以将此利润分配［1］。民间环保组织是民间组织的一种类型，它以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力，并为社会提供环境公益性服务。

从民间组织的发展过程来看，由于民间组织工作灵活且多元，其发展总是超前于立法规定，这很容易导致理论脱离实际的制度难题。近年来民间组织的合法性基础以及面临的制度困境引起了学者们的注意。林莉红从民间组织的“宗旨合法性、活动合法性、组织合法性”进行“合法性”的概念解读［2］；谢海定梳理了我国规制民间组织的法律规范，从文本中发现民间组织面临的制度困境并提出建设性的立法建议［3］。而民间环保组织由于其管理对象、组织运行、公众参与的特殊性，其面临的制度困境具有自身特点，因而其行动策略和一般的民间组织有很大的不同，主要体现在以下几点：一是民间环保组织管理的对象是环境问题（主要是自然环境问题），而环境问题在正式制度层面是由法律直接管控的，但法律又存在无力的状况，如果把民间环保组织作为补充力量纳入到管控中，其权力边界又不能分明；二是民间环保组织运行没有统一的标准，“人治”色彩较为浓厚，正如学者指出的，民间环保组织“精英化”问题是从创立之初就存在的［4］；三是环境事件牵涉到大量的民众，民间环保组织活动的公众参与度远远高于一般的民间组织，既给民间环保组织带来了社会资源优势，又带来了管理难题。

自2011年1月14日国务院发布《山东半岛蓝色经济区发展规划》以来，山东省政府和各级地方政府与之配套实施了卓有成效的经济改革，确立了海洋经济为主体的海陆一体发展战略。但是，在以发展经济为主导的政府思维中，环境问题也逐渐显露。《规划》中阐述的一个重要发展原则“强化生态保护，实现可持续发展”往往被忽视，使得“建设全国重要的海洋生态保护示范区”这一战略定位的实现也会大打折扣，在政府环境保护管理有限的力量之外，如何协调民间环保组织在政府触角无法触及的领域发挥作用成为很有价值的课题，在这一领域已经有很多相关的论述。如肖晓春等认识到了民间环保组织在环境法治建设中的作用，认为民间环保组织具有教育引导作用、权力制约作用、促进法律实施作用［5］，但是忽略了发挥作用的制约因素；任军成研究了民间环保组织的法律保障，他认为应该在立法层面承认民间组织的法律地位［6］；刘逢等研究了中国民间环保组织生存现状，较为全面的地指出了其面临的其他各类困境［7］。面对制度困境，大多数学者开始研究政府和民间环保组织的关系，以期通过政府运作来为民间环保组织提供良好的发展空间，这些研究要么采取“结构论”的视角，要么采取“互动论”的视角，其共同特征都是着重从政府制度设计的角度分析。如安秀伟的“结构论”认为“政府对民间环保组织的管理不够规范，民间环保组织没有充分发挥对政府环保职能的补充作用”［8］；马国栋认为，“互动论”可以弥补“结构论”的缺陷［9］，但是他没有提出互动的模型和解决方案。这些研究结论及最后的建议往往成为一种呼吁和修辞，如果政府不采取行动，并不能真正地推动民间环保组织的发展。本文构建了政府和民间环保组织相互制约的动态平衡模型，试图解释政府安于现状的动机，因而寄希望政府立法改变和政策倾斜不具有可行性，应该寻求另一条可行道路。与以往着重从政府的角度分析不同，本文在分析政府“管控”困局的基础上，着重探讨从民间环保组织自身寻求角色定位，利用媒体和挂靠单位获取存在感并挤压出政治参与空间，从而达到表达诉求的目的，并进而影响政策制定的良性循环机制。

二、山东民间环保组织面临的法律制度和政策困境

山东省登记注册的环保社会组织共有21个（通过山东社会组织网搜索“海洋”、“环境”、“保护”等关键词进行筛选得到），其中2个已经注销，其业务主管单位主要是山东省环境保护厅、教育委员会、科学技术厅、医药管理局和科学技术协会；未登记的民间环保组织有“山东曲格平环境保护基金会”、“绿行齐鲁”等，数目不可考。登记在册的环保组织多涉及科技和教育研究，囿于《社会团体登记管理条例》等法规束缚以及其本身的研究性质，不愿去触碰业务主管单位紧绷的政治神经，很少参与群体性环保事件，这同时成为这类研究对象更容易找到业务主管单位的原因。未登记的民间环保组织参与公众环保事件的积极性较高，但是由于法律法规的制度困境，致使其地位、行动的合法性受到质疑，以及寻求救济的无力性。

（一）法律地位的制度困境

长期以来对于民间环保组织管理的法律法规主要是1998年国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《社会团体登记管理条例》。这两个条例规定了对社会团体和民办非企业单位实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制和分级登记的管理体制，同时明确了登记管理机关和业务主管单位各自的职责［10］。其中《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”山东蓝色经济区规划实施以来，面对经济改革和建设中出现的问题，民众具有极大的外部动力去为山东半岛建设贡献一份力量（动力源于公民意识的崛起和社会舆论的引导），内部动力在于维护在建设过程中受到损害的自身权益，但是凭一腔热血建立起来的众多民间环保组织本身多为需要保护的群体，不同于领导者身兼多个行政职位的官方血统环保组织，很难获得业务主管单位的同意。其原因有二：一是民间环保组织自身运作不能达到法定要求，如组织章程不合格、人员资质不合格、经费运行无监管、日常管理非常态化等。二是业务主管单位考虑到民间环保组织难以控制和管理，在环保群体性事件中有时候起到助推的作用，与“社会稳定”的终极政治目标相违背，因而人为地设置进入限制。这样一来，很多民间环保组织无法取得法人资格，这就使得这些组织的合法地位没有定论，如同已经诞生的孩子无法登记户口，成为进退两难的“社会活动家”。

（二）日常运作的制度困境

《社会团体登记管理条例》第二十七、二十八条规定，登记管理机关和业务主管单位履行监督管理职责，包括负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年度检查；对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜等。《山东省社会团体开展合作活动管理办法》第三、四条规定，社团开展活动要根据章程规定和合作事项的重要程度，分别提交会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）、会长办公会等讨论决定，应当履行内部民主议事程序，否则不得以社团名义开展活动。可以看出，几乎环保组织的一切运行都要受到业务主管单位和登记管理机关的约束，业务主管单位和登记管理机关对环保组织享有绝对控制权，这就极大地束缚了环保组织的积极性。山东省环保组织，如山东省能源与环境研究会、山东新成环境法与可持续发展中心都是与研究所和高校对接，专业性极强，政府相关部门通过经费拨付等途径享有对这些组织的绝对控制权，加之其自身的性质，决定了这类组织在日常运作中无法与普通民众建立密切的联系，其研究成果和取得的成绩也较少为社会公众所知晓。另外，根据《社会组织评估管理办法》中“无政治过错”的评估办法，在可以预见的各阶段评审到来之前，各组织最好的策略是安分守己，不参与各类环保热点事件以规避风险。这就形成了这样一个局面：民间环保组织日常运作中倾向于风险最小的科学研究和纸面教学，而严重脱离社会普通群体，研究成果和组织活动转化为社会影响力和生产力的周期大大增加。

（三）寻求救济的制度困境

《民事诉讼法》第55条“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，中国现行法律允许做环境公益诉讼原告的，只有《海洋环境保护法》规定的有海洋环境监管权的行政部门和《环境保护法》修正案规定的“中华环保联合会”。也就是说，民间环保组织无法作为原告提起诉讼，这使得诉讼这一“最后的救济”彻底无望，更糟糕的是“最后救济”的缺失，使得环保组织放弃了别的救济，原因是环境污染者在知道环保组织无权提起诉讼时会采取“最后救济”，即“不服就去告我”，而民间环保组织又没有资格提起诉讼，在这场博弈中环保组织是可以预见的输家，这使得环保组织会选择放弃几乎所有的制度性救济方法，而只剩下呼吁和抗议。

环保组织之外的个人有精力去提起诉讼吗？环境污染损害会减少所有个体的收益，积极寻求环境污染救济的个体会给所有人带来收益，污染公害发生后每个人都希望别人来完成救济，自己顺便享受战果，最终导致没有人愿意第一个去寻求污染救济，这就出现了曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中所指出的“搭便车”现象［11］，“公地悲剧”也就此形成。因而，组织和个人在此制度下都很难有动力去寻求救济，维护自身权益。山东蓝色经济区依托海洋发展、海域广阔、海岸线长，发现环境问题和监管惩处的难度都十分巨大。而在《海洋环境保护法》中，只规定了有海洋环境监管权的行政部门提起诉讼，如上所述，这使得山东海洋环境保护陷入政府“孤军奋战”的局面，不仅增加了发现问题成本高，同时也增加了执法成本，不可不谓恶性循环。

三、民间环保组织与政府的关系

如上述，阻碍民间环保组织健康、有益发展的制度因素确实存在，但是就此呼吁相关立法改变和政策转向就可以了吗？大声疾呼无疑是一种诉求的表达，但是对于现实语境下的民间环保组织来说只是“孱弱的呻吟”，不能改变民间环保组织的现状。

（一）环保组织对政府的体制外对抗

时至今日，民间环保组织已经超越早期发展阶段的环保教育功能，而更多的倾向于维护权益功能［12］。这种内在需求，必然创建了在环境污染或侵权事件中与对立方的对抗情境，对立方不仅仅包括加害方，有时也包括政府相关部门。然而如前文所述，体制内的环保组织多从事研究工作和纸面教学，基本不参与环境污染或侵权事件，而体制外的环保组织由于自身合法地位未得到承认，以及日常运转和寻求救济的制度困境根本无法寻求体制内解决的方案，这样体制外对抗应运而生。少数环保组织仍然建立在朴素的道德情感基础上，成为极端思想和反科学思想滋生的温床，一旦诉求无法得到表达和处理，体制外的对抗呈现爆发性态势，往往酿成群体性事件，比如2007～2013年间，厦门、宁波、昆明反对PX项目建设，爆发了大规模游行。除了游行之外，体制外对抗的表现形式还有对政府机关单位的暴力冲击以及无休止的舆论轰炸，如山东东营PX建设项目网络声讨，四川什邡环保事件等。

（二）政府部门对环保组织的体制内消解

我国的民间组织种类繁多、数目庞大、范围广泛，在近20多年的发展过程中存在着结构不合理、盲目发展、重复设置、缺乏规范、实力不强等问题，尤其令政府感到忧虑的是少数非法组织，包括近期遭到严厉打击的邪教组织，在政治、经济、民族、宗教等领域进行破坏和颠覆活动，这些组织行动隐秘，煽动性强，破坏力大，而且很多有相当复杂的国际背景，对社会政治稳定构成了严重的威胁［3］。加之政府为了顾全大局和政治考虑，在具体处理环保事件中急需强有力的统一口径和统一权力，对于民间环保组织多样化的自我利益表达只能采取消解的策略。体制内消解包括不承认合法地位，不给予经费、组织管理设槛和组织取缔等。

（三）人为建立的政府-NGO二元对立模式

国内的舆论环境。目前对环境NGO的普遍观点还停留在一种朴素的道德情感中，NGO 的天然正义、时髦和与国际接轨，好像没有人质疑［13］。民间环保组织的公益性质决定了其在公众舆论中的有利话语权，有正义必有非正义，与民间环保组织对立的一方天然成为“非正义”，国内舆论往往设置这样的对抗语境来“博眼球”，政府和民间环保组织似乎被人为地设置成“你死我活”的二元对立模式，然而这种模式真的存在吗？尽管存在体制外对抗和体制内消解的对抗元素，但是这只是突出双方的矛盾焦点所在，在复杂的环保事件发生、发酵、解决的过程中，政府和民间环保组织的关系并没有清晰的界限，更多的是对抗下的合作，或者是合作下的对抗，政府基于“和谐社会”和“社会稳定”的政治考虑，不会放松对于民间环保组织的管理和限制，加之众多非官方组织合法地位的认定和进入限制的制度困境，“制度化沟通渠道”的建立也成为一个伪命题，但同时政府又希望环保组织能够表达诉求，政府与民间环保组织之间的张力达到一个平衡，不容易再发生行动改变。

四、民间环保组织获取存在感和政治参与空间的路径选择

基于政府自身博弈的内在平衡，政府部门不大可能主动寻求现行状态的改变，强调政府立法和改变现行政策虽然有充足的理由，但是对于急需解决办法的环保组织来说就是一个美好的“泡泡”，可以望见，但不可触及，无法提供实质性指导。所以民间环保组织应当找准角色定位，从自身寻找突破口，从自身组织运作过程中获取存在感，并挤压出政治参与空间。

（一）存在感与媒体

现代人的生活与信息密切不可分，信息成为一种重要的资源，媒体作为当前信息传播的主要载体，在互联网舆情话题传播演化过程中起着重要作用［14］。人们可以通过传统媒体和新媒体迅速扩大影响力，将问题曝光在公众的面前，从而引起相关部门的重视并最终得到解决，这一套运作模式既成熟又有效。但是在如今信息爆炸的时代，各种信息充斥在各个角落，民众已经产生信息麻痹并自动忽略信息，民间环保组织如何利用好媒体避免信息沉没，获取存在感并扩大影响力呢？

1.利用新媒体创新环保宣传教育方式。新媒体的兴起给各行各业带来了一场革命，包括网络新闻、评论跟帖、BBS论坛、博客、微博、微信等。新媒体网络信息资源的共享性、参与运作的匿名性和载体传播的广渗透性，使信息的传播不再受到社会权力结构的制约，实现了超越阶级、阶层的信息分布，在思辨中形成公众舆论［15］。

民间环保组织的出发点或者说最初的任务仍然是它的宣传教育功能，这是民间环保组织在民众中获取公信的基础。利用新媒体创新环保教育宣传方式应当做好以下几个方面：一是新媒体发布相关环境信息应当科学、准确，逐步建立信息权威。如今很多环保组织热衷于参加各种活动，但是却缺乏科学的知识，导致行动与目标南辕北辙。除此之外，一些民间环保组织发布错误信息，短期来看无伤大雅，但是长期来看损害的是整个环保组织的公信基础，害莫大焉，只有增长自身的环保知识，才能在平时建立正确的环境价值观，在突发事件时正确判断情况和形势，评判对错。二是新媒体平台的管理与运作应当专业化。民间环保组织利用微博、微信公众号等进行信息发布和环保教育应当定期、定量，不能虎头蛇尾，这就要求新媒体平台的管理和运作应当专业化，建立新媒体平台管理团队，并聘请专业人士进行日常维护。通过环保组织的号召力，召集有志之人催生环保教育方式的创新，以期用稳定的教育推送，对公众形成“熟人效应”。三是环保知识、环境意识的宣传和教育应当因地制宜、因时制宜，宣传应当迎合大众的需求。如山东半岛的环境问题，除了传统的土地污染和空气污染，还有海洋污染问题，山东青岛、威海、烟台等沿海旅游城市旅游旺季尤其应当注意近海水域污染等问题。

2.利用新媒体建立环境监测数据差别化发布平台。环境保护知识宣传教育是宏观意义上的，属于价值观内容，其发挥的作用十分有限。民间环保组织要想获取存在感，并获得公众信任，还应当提供专门化知识，渗透到民众的生活中。目前，环境监测数据主要由政府掌握，有些数据甚至被列为国家机密，其信息发布宽泛而且不准确，与普通民众的联系不大，不能真正走进大众心里。民间环保组织中不乏一些具有专业技能的成员，对环保事业的热爱和无私奉献的精神使监测更主动化、持续化，而且非商业性和非政治性的监测不会因为利益的原因而影响数据的客观化［16］，这些优势使得这些组织利用自己的行动自由贴近群众的特点，逐步建立与政府发布系统不同的环境监测数据网络，并进行差别化发布。所谓的差别化发布是指通过新媒体平台只发布民间环保组织影响辐射地区的环境监测数据和具体环境事件，而不再重点发布整体环境数据，如青岛市某区某环保组织用微信公众号发布的信息如下：“2014年10月10日，今日某区实时空气质量指数（AQI）66，状况良，等级二级，首要污染物为可吸入颗粒物。某街道进行工程建设，每小时通过砂石车辆4辆，方圆2公里内空气颗粒物浓度为600微克/每立方米，请各位注意带好口罩。”这种发布模式打破了以往“一锅端”的弊端，实行差别化发布，为民众提供了有价值的信息，为其生活提供了方便，这种方式满足了大众需求，必然会增强民间环保组织的存在感。

3.利用传统媒体创造社会话题。新媒体固然有受众面大，而且传播及时等优点，但是不能就此抛弃传统媒体，传统纸质媒体和电视媒体的受众虽然正在减少，但是却更加正式，影响力更加持久，更容易引起政府部门的重视。民间环保组织应当积极寻求与传统媒体的合作，在利用新媒体进行互动的同时，发现新闻话题并及时联系传统媒体，创造社会讨论话题，通过论辩和交流不断扩大自己的影响力。民间环保组织与报社、电视台应当建立联动机制，一旦出现相关社会环境热点事件，传统媒体往往率先进入事件报道，民间环保组织应当及时跟进，并持续跟踪报道，不断地为民众出谋划策，增加出镜和上报的机会，从而获得存在感。

（二）政治参与与挂靠单位

关于环境的许多问题最后必须由政府出面或者由人大立法解决，这是由于国家机器掌握着绝对的资源优势和法律权力，通过进入政策制定和实施层面来达到单纯民间环保活动无法企及的环保效果。未获官方认可的民间环保组织只能通过媒体等工具获取存在感和扩大影响力，以期得到政府部门的主动沟通。但是已经获得官方认可的环保组织，却可以通过自身的运作，挤压出政治参与空间。

获得官方认可的环保组织多为高校研究机构和科研院所，山东省已经注册的环保组织大多为这种类型，涉及立法、能源、土地资源、医药、电子等领域，这些组织专业性极强，研究成果丰硕，具有重要的经济价值和社会价值。其挂靠单位为环境保护厅、教育委员会、科学技术厅、医药管理局等，这些单位每年都有大量的技术、数据和法律需求，他们的这些需求又是为立法和政策制定的提案服务的，高技术的环保组织可以积极地把挂靠单位发展成为他们的客户，通过政府购买社会组织服务项目，或者免费为挂靠单位提供研究报告和技术分析，通过技术输出达到政治意愿输出的目的。

这里所说的环保组织政治参与并非直接参与，而是间接参与。正如通过政府购买环保组织服务，环保组织只是根据研究报告中的科学数据提出自己的意见，政府相关部门仍然有权选择接受和不接受，一旦选择接受，政府部门就不可避免地成为环保组织政治参与的代言人。

五、结语

民间环保组织的发展面临多方面的问题，其中制度困境包括法律地位不被承认、日常运作受到束缚、法律救济无力等，其与政府的互动呈现一种动态平衡，要想打破这种平衡不能寄希望于政府主动寻求改变，民间环保组织必须在理解政府利益考量的基础上找准自己的角色定位。从民间环保组织自身资源和天然优势出发，充分利用媒体和政治挂靠单位或许能够探索出一条新的道路，这一道路和以往以政府为中心，或者以组织为中心却诉诸于政府的研究方向不同，具有很大的可行性。

基于这样一种新的视角，可以展望民间环保组织发展研究一种可能的方向，即充分探究民间环保组织行为及其意义，并不断根据现实情况的变化提出更新的行动策略。在这一视角下的做法由于从组织自身出发而不是诉诸于政府，大大降低了民间环保组织与政府的对抗烈度，并有可能形成监督约束和影响政策制定的良性循环机制。这一研究取向的生成，对拓展环保组织的研究是很有启发的。

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［2］林莉红. 民间组织合法性问题的法律学解析——以民间法律援助组织为视角［J］. 中国法学，2006（1）: 37-46.

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［5］肖晓春，蔡守秋. 论民间环保组织在环境法治建设中的作用［J］. 求索，2009（4）：125-127.

［6］任军成. 关于我国民间环保组织的法律保障问题研究［J］. 前沿，2010（11）：71-74.

［7］刘逢，王锐兰，楚俊. 中国民间环保组织的生存现状及发展［J］. 云南社会科学，2006（1）：50-53.

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［10］孙志祥.“双重管理”体制下的民间组织——以三个民间环保组织为例［J］.中国软科学，2001，（7）：36-39.

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