智慧城市推进城市治理体系和治理能力现代化

文｜孟延春

智慧城市，是充分利用现代信息通信技术、大数据技术手段感测、分析、整合城市运行系统的各项关键信息，从而对包括民生福祉、生态低碳、公共安全、城市服务、产业优化的各种需求做出智能响应，实施信息和知识最优化运用，实现城市决策和治理的智能化、协同化、精确化和高效化，进而创造以人为本的美好城市生活，促进城市和谐、可持续成长的最优化城市发展的新模式和新形态。

智慧城市之于城市治理的创新变革，主要体现在两个方面：其一是智慧城市技术手段和工具的进步，而形成的城市空间形态再组、城市发展流程再造；其二是智慧城市的创新思想所产生的城市未来治理理念的更新。分别从物质层面和思想层面共同塑造着城市治理体系和治理能力现代化特性，具体包括四个方面：

一、智慧城市发展的技术手段创新引致交通、贸易、生产方式、生活方式等的变革。

目前我国正处在交通运输方式大变革的时期，现代的交通运输方式越来越立体化，汽车拥有量激增，地铁、轻轨、高速公路、高速铁路等高速公共交通运输方式日渐融入日常生活，小型飞机和私人飞机也渐露头角。交通运输工具和体系的变革对人们形成合理的社会生活方式有着非常积极的重要作用，并且影响着城市经济、社会发展的组织和城市空间演变轨迹。京津城际高铁运营后,两地车程不过半小时，京津两城已具“同城化”基础。

居高不下的房价和越来越密集的人口，大城市的居住压力越来越大，高房价的北京居民选择在房价相对低的天津或周边河北买房居住,到北京工作，这种便利如同使用公交，成为城市生活的新时尚或新常态。城际之间的职能竞争和合作由此更为普遍。快速交通，促进了城乡两栖生活方式，在农村耕种养殖、植树造林或产品加工，同时在城市居住、有职业。两栖生活方式带动了城市的资金、技术和文化流向乡村，城乡人口的相互流动，既是城乡一体化的内在机理，又是加快中国现代化进程的路径。

以阿里巴巴为代表的商业模式则是冲击传统商业贸易模式、结构、流程的新兴力量，真正实现着B2B、C2C的商贸流程，减少了交易的中间环节，降低了交易成本，是智慧城市的高贸常态。

生产、生活方式不仅仅有具体的、真实的形态，而且有抽象的、虚拟的形态和表现。例如，信息网络技术所带来的虚拟社会也将是未来常态的社会现象之一，网上社区、网上家庭是隔断或部分隔断现实社会的独立或半独立的虚拟社会生活形态。

这些变化都将影响城市治理对城市发展规律的再认识和应对，都是城市治理的重要课题，随着智慧城市的发展而不断地破题。

二、智慧城市技术的创新发展引致城市治理标准化的新步伐。

科技部、国家标准委确定的首批国家“智慧城市”技术和标准试点共20个城市，包括济南、青岛、南京、无锡、扬州、太原、阳泉、大连、哈尔滨、大庆、合肥、武汉、襄阳、深圳、惠州、成都、西安、延安、杨凌示范区和克拉玛依。这些智慧城市试点作为信息技术的深度拓展和集成应用，代表着新一代信息技术孕育和突破的重要方向之一，是全球战略新兴产业发展的重要组成部分。开展“智慧城市”技术和标准试点，是科技部和国家标准委为促进我国智慧城市建设健康有序发展，推动我国自主创新成果在智慧城市中推广应用而开展的一项示范性工作，旨在形成我国具有自主知识产权的智慧城市技术与标准体系和解决方案，为我国智慧城市建设提供科技支撑。

世界上绝大多数的标准化发轫于工业领域，逐步渗透至农业与服务业等行业，甚至社会管理领域。发达国家的发展阶段和经验表明，包括城市治理在内的社会管理标准化越来越受重视，均呈现出以下特点与趋势：社会治理标准化整体发展步伐加快、系统性越来越强、服务性要素不断加强、国家或地区间合作频繁相互采标。我国社会治理标准化虽然起步较晚，但正逐步受到重视，标准化成为社会治理探索的重要手段，越来越多的地区开展了标准化工作试点，社会治理标准化的理论与实践涉及到行政管理与公共服务、社会治理精细化、基层社会治理和服务体系建设、公共安全体系建设、应急管理体制完善等领域。

三、智慧城市的发展创新引致城市空间限制的大突破。

借助于远程办公系统、远程会议系统、远程交易系统，当然包括快速交通网络系统，城市未来的高密度聚集将体现在要素流的方面，而不仅仅是体现在人口、居住、产业的静态空间聚集。城市与城市之间、城市与乡村之间，将形成广泛的经济、社会的网络化联系态势。

这类联系不仅体现在城市实体空间上，更多是指超越单个城市空间而建立的职能、制度、社会甚至文化上的联系。不同类型的城市网络，其空间整合战略的政策重点有所不同。重点是促进城市中心之间的专业化分工，区域中的城市职能、设施以及生活或商业环境并非由单一中心城市提供，而是分散在区域内多个城市。城市中心在职能上相互利用，形成网络的正向外部性，真正实现1+1>2或N个1之和大于N的功效。面对更大的区域市场，提供城市跨区域交流的物质性与非物质性网络，包括跨地区的交通、通信基础设施，交流与合作的制度和政策平台，开放的市场环境，城市中心可以更加专业化地发展，居民和企业也会享有更加专业化和更具竞争力的城市职能、服务以及商业和生活环境。城市中心之间专业化分工的建立需要充分的市场竞争，从而体现各自的优势和特色。同时也需要相关政策的引导，如通过产业政策、投资政策、基础设施建设等引导相关经济活动的集聚，避免区域内不合理的竞争和分散化发展。智慧城市基础设施是实现区域城市整合和分工的重要基础。

上世纪城市化进程中曾较为广泛讨论过的逆城市化现象也许是智慧城市的未来愿景之一。逆城市化是城市化后期大城市的人口和就业岗位向大城市之外的小城镇、非都市区迁移的分散化过程。逆城市化现象并没有在全球或先发达国家中广泛发生，有学者认为这只是简单的居住迁移现象。智慧城市基础设施的发展将使这种居住迁移深化为就业迁移的可能性增大。城市化过程就会出现不同于目前的高密度聚集的城市空间形态，而出现人口密度、就业密度等的的适度降低的城市空间形态，当前的大城市病也将随之减弱。

2013年全球400多个城市竞逐最有智慧城市头衔时，最后选出的7个全球智慧城市，分别是美国俄亥俄州的哥伦布；芬兰的奥卢；加拿大的斯特拉特福；台湾地区的台中；爱沙尼亚的塔林；台湾地区的桃园；加拿大的多伦多。这些规模不大的智慧城市某种程度上预示了未来智慧城市的密度规模和绝对规模均呈现下降的趋势。

四、智慧城市发展引致城市治理理念的变革。

智慧城市体系的建立包括了智慧物流体系、智慧制造体系、智慧贸易体系、智慧能源应用体系、智慧公共服务体系、智慧社会管理体系、智慧交通体系、智慧健康保障体系、智慧安居服务体系、智慧文化服务体系。这些都是将成为城市治理的平台和城市治理体系的基础，它将改变城市治理中的集权与分权的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，当然也包括社会与市场的关系。

例如：社区治理的集权与分权关系，涉及到居委会、物业、业委会、其他社区组织、业主等等不同主体。PX产业发展中的邻避现象中亦有政府与市场关系、政府与社会关系、社会与市场关系的平衡。

智慧城市不但广泛采用物联网、云计算、人工智能、数据挖掘、知识管理、社交网络等技术工具，同时强调用户参与、以人为本的创新2.0理念及其方法的应用，构建有利于创新涌现的制度环境，以实现智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民、以人为本持续创新，完成从数字城市向智慧城市的跃升。信息通讯技术的融合和发展将消融信息和知识分享的壁垒，消融创新的边界，推动创新2.0时代以人为本的可持续创新智慧城市。

创新形态由生产范式向服务范式转变，带动产业形态、政府管理形态、城市形态由生产范式向服务范式的转变。即城市治理的转变，创新1.0是工业时代面向生产、以生产者为中心、以技术为出发点的相对封闭的创新形态，创新2.0则是与信息时代、知识社会相适应的面向服务、以用户为中心、以人为本的开放的创新形态。

李克强总理曾表示，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量。持续扩张的城镇化引发了公共服务供给、基础设施建设、民生建设、社会管理、财政分担机制、城镇化的治理结构、“城市病”、区域协调发展等广泛的城镇公共治理问题，城镇化高速发展与现代城镇管理水平的不适应，为处于转型期的中国城镇公共治理体系建设与完善提出了严峻的挑战。

城镇化是人的现代化，是城乡居民公平共享协同发展的理念。“人的现代化”核心是包括城乡全体居民公平享受工业化、城镇化、现代化带来的发展机会与社会福利。

我国过去的快速粗放型城镇化，既对能源、资源、生态环境造成巨大压力，又忽略“人的城镇化”，影响城市认同和社会认同，亟待新型城镇化推动和城镇公共治理体系创新。智慧城市创新2.0版提出了以人为本的治理理念和方法体系。

智慧城市则更强调通过政府、市场、社会各方力量的参与和协同实现城市公共价值塑造。城市治理的理想境界是通过建立以人为本、多主体、包容型的城镇公共治理体系，适应市场经济体制下城镇发展动力多元化、城镇社会群体分化、社会信息化与科技迅速发展，构建由城镇政府、经济组织、社会组织共同参与的多主体、包容型的网络型互动式的城镇公共治理体系，谋求城镇全面协调可持续发展，保持城镇化进程的健康连续，满足人的城镇化、现代化的公平需求，增强城镇公共治理的系统性、整体性、协调性，加快城镇化过程中的社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明的发展。

城镇公共治理体系是国家治理体系现代化的重要组成，重点是公共品的提供，城镇公共服务优先级应从基本服务到高级服务逐步递减。通过制度安排和顶层设计的完善，引导地方政府转向以人为本、包容性和可持续的城镇化道路。面对新形势下城市公共治理体系和治理能力现代化的更高要求，继续深化城镇治理能力，不断丰富其理论内涵和实践。在机会平等前提下，制定筛选和准入机制，通过差异化的发展政策，调节城镇合理发展。

智慧城市虽然对推动城市治理体系和能力现代化有如上作用，但需要同时关注以下问题：第一，智慧鸿沟、智慧壁垒甚至智慧垄断对社会发展的影响及其产生的不公平；第二，智慧城市对信息、资讯的广泛应用而威胁居民个人信息保护的问题；第三，智慧城市技术进步创造新就业岗位与削减传统就业岗位的平衡问题。

总之，智慧城市将从技术进步和治理创新理念方面对城市治理体系和治理能力现代化产生深刻影响。智慧城市背景下的城市治理体系可能呈现出的如下愿景：1、政府，立足于区域的背景，谋划和引导行政区范围内为经济、社会服务的事务，跳出城市讨论城市的发展、跨越区域讨论城市的定位；2、市民，享受跨越城市空间的服务，实现跨越空间的谋生就业，在一个城市中赚取另一个城市的钱，城市驻地归属感逐步淡化，智慧城市服务归属感增强、虚拟社会与现实初会并行不悖，借助于智慧城市的各种技术支撑平台，实现用脚投票的治理原则；3、社会组织，其职能将更多开展跨区域、跨空间的协调与沟通，更多关注解决社会的生态、环境、公平和区域平衡等问题；4、市场和企业，则凭借市场的原则驰骋于全球的经济社会空间当中，实现资源的区域性或全球性优化配置。