全面落实青海省“生态保护第一”战略的对策思考

严维青

习近平总书记指出：“建设生态文明是关系人们福祉、关系民族未来的大计，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，既要绿色青山，也要金山银山，宁要绿水青山不要金山银山，绿水青山就是金山银山。”并强调指出：“青海是中华水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞几百亿的生产总值又有什么意义呢？”因此，青海省委十二届七次全体会议提出的“生态保护第一”战略贯彻落实了习近平总书记关于生态文明建设的重要论述，特别是对青海要保护好生态的重要指示精神，找准了青海未来发展的定位。但生态文明建设是一个庞大的体系，它涉及到人口、经济、社会、资源、环境五大要素及其子系统，其范畴及指标体系非常丰富而又复杂，我们不能就事论事，必须跳出生态保护狭义的范畴全面落实青海省“生态保护第一”的战略。

一、以优先保护生态环境为中心，着力推进人与自然的和谐共生

青海地处世界第三极、“三江源头”，素有“中华水塔”之称，生态地位极其重要，可以说，人与自然的和谐共生是青海发展肩负的重大历史责任，它不仅关系到自身的长远发展，还关系到全国的可持续发展和未来中国梦的能否实现。根据青海省社科院和中国人民大学有关专家估算.仅三江源区生态系统服务功能的总价值量可达到为113498.38亿元。因此，青海生态环境价值巨大，必须切实抓好生态保护与建设工作。

（一）加快制度建设和生态立法进程。一是要贯彻落实党的十八届三中全会所提出关于“建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系”的要求，尽快建立健全最严格的生态环境保护与建设的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。二是要加快生态立法步伐。尽快制定诸如《生态补偿法》、《循环经济促进法》等一系列法律法规，将生态环境保护从政策层面上升到法律层面，并出台适用于青海的相应实施办法。

（二）建立生态环境保护与建设的长效机制。一是要制定青海关于生态保护、恢复和建设的长期整体规划。二是在试验区内实施生态环境自我修复的评估研究机制和完整、有效、稳定的生态补偿和资源补偿机制。三是要设立健全青藏高原生态补偿基金，通过中央基础资金、征收“生态税”或“生态附加税”、发行青藏高原生态保护福利彩票等融资渠道，保证稳定的补偿资金来源。四是要保持生态环境保护与建设资金投入的持续性。要像三江源生态环境保护与建设工程那样长期投入资金，既有2005年的第一期工程投入，又有2013的第二期工程投入，还将有第三期、第四期工程投入。五是通过各种渠道加大对青海生态地位的广泛宣传，吸引全国上下对青海生态问题的重视和关注，最大限度地赢得中央政府和兄弟省份的投资和援助。六是要探索建立全新的干部考核机制，切实把生态环境保护、绿色发展放到干部考核的突出位置。

（三）对生态环境保护与建设资金采取市场化运作、项目化管理，使资金投入发挥最佳效益。一是要引入市场竞争机制对生态环境保护与建设资金采取市场化运作，更多的让当地有实力、有诚信、负责任的企业参与进来。要按照“小行政，大市场”的运作方式，做到法人经济利益与工程项目生态效益直接挂钩，由企业负责实施生态工程项目的全过程，在法人得到一定经济利益的同时承担生态工程项目效益的责任，政府则把主要精力和责任放到对生态工程项目的监管上。二是要对生态环境保护与建设工程实行严格的项目化管理，建立健全严格的项目化管理制度。包括最严的审批制度、招投标制度等。

（四）加强各级地方政府对生态环境保护与建设工程项目的资金监管。一是各级地方政府要设立专门的监管机构，配备专门的办事人员，并切实履行专门机构的职责。这是目前生态环境保护与建设工程实施过程中较为普遍的突出问题。二是要建立健全生态环境保护与建设工程项目的廉政风险预警机制。生态环境保护与建设工程项目往往具有投资大、建设周期长、涉及面广的特点，在投资、决策和建设过程中，潜藏着大量的廉政风险点和腐败多发区，应时刻抓紧抓好反腐倡廉工作，尤其是要牢牢抓住廉政风险预警机制建设这个关键环节。

二、以实现资源永续利用为重点，坚持开发与保护并举，着力提高资源利用率

（一）切实加强水资源的保护工作。一是要找准水资源开发利用的整体定位，把“三江源”水资源的保护与建设纳入国家发展规划。二是要未雨绸缪提早谋划大规模冰川退缩以后的应对之策。三是充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立以经济手段为主的节水机制和合理水价的形成机制。四是要建立科学的水资源管理机制，加强水环境治理。五是要建立和完善水资源补偿机制，保障水资源保护与建设的所需资金。

（二）合理利用土地资源。一是要加强土地使用的监管和调控，严守耕地红线。二是要加强农田基本建设与管理，提高耕作的集约化水平。三是要进一步完善退耕（牧）还林（草）政策，延长退牧还草工程的补贴期限，提高补贴标准。四是立足草场优势，加强草原建设，大力发展季节性生态畜牧业。五是加大综合治理草场退化和土地荒漠化等突出问题。总之，土地利用的基本方针是因地制宜建立农牧为主的农林牧结合、多种经营的生产体系，合理利用与保护并举，积极推进以保持水土、防止沙化为重点的土地整治与环境保护工程。

（三）适度开发矿产资源，大力提高利用效率。一是要加大地质勘查工作力度，摸清青海省矿产资源的家底。二是要从国家资源安全的角度把青海建成国家矿产资源开发后备基地，为国家提供长远的战略性矿产资源。三是要加强矿产资源开发与保护的统筹规划和管理。四是要运用市场机制优化配置资源，加快矿业权市场建设。五是要大力发展循环经济，提高矿产资源开发利用效率。

三、以人口均衡发展为前提，着力促进人口与资源环境的协调发展

（一）适度控制人口规模，减轻资源环境的承载压力。一是要合理调整现行的生育政策，稳步降低生育水平。由于青海长期实行的是“一、二、三”的特殊生育政策，当前乃至今后一段时期仍具有人口增长快的明显特点。因此，不能因为党的十八届三中全会提出“单独两孩”政策，从而放松我省人口计划生育的政策。可以把目前实行的“农村可以生二胎，牧区可以生三胎”的人口生育政策，适度收紧为农村牧区统一实行“二胎”政策。二是要进一步完善计划生育利益导向机制。要以转变婚育观点和树立新的人口观为重点，强化农牧区人口和计划生育宣传工作，让农牧民了解和把握人口和计划生育利益导向政策，加快转变人们的婚育观；要全面贯彻落实相关规定，努力扩大对农村牧区计划生育家庭优惠奖励政策的范围；要对计划生育家庭实行特殊的养老保障制度和医疗保障制度，解决这些家庭的后顾之忧。

（二）不断提升人口文化素质。一是要加大农村牧区基础教育力度。要增加教育投资，全面贯彻落实好国务院出台的“两免一补”政策，不断提高农村牧区人口受教育的程度。广大农牧区可以在普及九年义务教育的基础上，率先实行十二年义务教育政策；要稳定农牧区基层教研队伍，无论是在资金投入上、还是在项目推广上，都要向农牧区尤其是贫困乡村倾斜，不断提高教研人员尤其是基层教研人员的工资收入与待遇。二是强化职业技术教育和培训，提高劳动者的劳动技能。要实行农科教相结合，民族教育、职业技术教育、成人教育统筹协调的思路，采取灵活多样多层次多渠道的办学方式，由各种不同专业的职业技术学校结合当地实际进行各类实用技术培训，提高农牧民了解先进技术和把握实用技术的能力；要通过推广文化扶贫、教育扶贫、科技扶贫、聘请各类科技人员到农牧区现场指导生产等多种形式，加快转变农牧民生产方式，让他们学会新技术和新工艺；要注重素质教育，全面提高教学质量，努力培养和成就建设农牧区的各类人才；此外，要加快教育体制改革，优化配置教育资源。

（三）不断提高人口健康水平。一是要深化医疗服务体系改革，加快公共卫生建设。要合理分布医疗机构，切实改变卫生事业发展的城乡差距，尤其要加快县医院以及乡镇卫生院的建设力度；要进一步加大培训力度，努力提高医疗卫生从业人员素质，不断提高业务水平与能力；要建立健全突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系、满足育龄群众生殖健康要求的计划生育服务体系；要积极争取国家财力的大力支持，进一步强化现行的“康福家”行动。二是强化出生缺陷干预措施，提高出生人口素质。长期以来，我省婴儿出生缺陷率高于全国平均水平。为此，要加大宣传力度，让人们充分认识出生缺陷干预的重大意义，形成出生缺陷干预的社会舆论氛围；要联合相关部门和单位共同治理；要全面实施综合干预出生缺陷“三级预防”，认真把好每一关：要调整现有婚检制度，加强自我婚检的责任意识。对于农牧区，可以将婚前医学检查项目分成知情选择项目和必检项目，对必检项目实行强制检查，其费用作为公共卫生投资由公共财政支付，个人仅支付知情选择项目费用；要加大对贫困妇女的生育救助和安全接生工作，努力确保贫困妇女能够住院分娩。

四、以经济发展与资源节约、环境保护协调推进为基础，着力促进经济持续健康发展

（一）坚持特色引领，大力发展高原特色经济。一是发展特色能源工业。即充分利用青海丰富的太阳能、风能、水能、石油、天然气、矿产、煤等资源，着力打造西部乃至全国有影响的新能源、新材料、油气化工、煤化工等特色能源工业。二是发展高原特色轻工业。即充分利用青藏高原特有的动植物资源、绿色无公害畜产品、中藏药资源、棉毛资源，大力发展高原特色轻工业。通过打造“天然、绿色、营养、保健”的牌子，育“名牌”产品，创“特色”产业，做大做强，从而达到培育一个名牌、带动一个产业，繁荣一方经济的综合效果。从长远看，轻工业应该是优先发展的重要战略产业。三是发展高原特色农牧业。即充分利用高原冷凉性的特殊气候，大力发展特色种植业和特色农牧产品的后续加工工业，促进农牧业的产业化经营。要以市场为导向建成一批无公害农畜产品、绿色食品和有机农畜产品生产基地，鼓励扶持一批龙头企业，强化特色农畜产品、高原生物资源的精深加工，积极培育农畜产品品牌，努力把青海打造成为全国最大的有机农畜产品生产与加工基地。四是发展高原特色旅游业。即开发利用丰富多彩的自然景观与人文景观，抓住日趋完善的交通基础设施为旅游业发展带来重要契机，大力发展高原特色旅游业，努力打造特色旅游产业链。旅游业是最具活力和希望的产业，必须放在经济发展的优先突出位置。

（二）大力发展高原生态经济。充分利用青藏高原得天独厚的无污染环境、丰富而独特的生物资源、农畜产品资源、旅游资源，提供无污染、高营养的绿色产品，发展绿色产业，是青海生态经济的发展方向。具体包括生态农业、生态畜牧业和生态旅游业。生态农业的开发区域应该选择在“两河一盆”。这里是海拔最低、气候最好、交通最便利，也是土地资源、水资源最丰富的地区，最适宜发展生态农业，集中了青藏高原地区种植业土地面积的96%；生态畜牧业应在确保不破坏草原生态系统及其生态功能的前提下，通过草原畜牧业和产前服务业、畜产品流通加工业联成的产业链，高效利用草原资源，形成符合绿色食品和绿色产品标准的现代生态畜牧业；生态旅游业应采取区域合作、联合开发的方式，打造世界屋脊汽车游、登山、宗教朝觐、文物考古、探险等具有青藏高原和民族特色的旅游产品以及丰富多彩的民俗风情观光游，让旅游业“四季常青”。

（三）加快发展循环经济。发展循环经济是保持青海经济与环境、资源之间协调发展的重要有效途径。发展循环经济必须具备相应的条件，应该选择工业相对发达的地区，从目前现有的条件看，柴达木盆地和青海湟水谷地是发展循环经济的重要地区。作为全国第一批开展循环经济试点的产业园区，当前柴达木试验区发展循环经济的关键在于加速经济转型，尽快从传统的资源过量消耗型、粗放经营的经济发展方式转变到经济与环境、资源之间协调发展的模式上来，以“协调”、“减量”和“循环”为主要手段，以节约资源和保护环境为目标，贯彻落实到工业循环的各个环节。

参考文献：

[1]习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时的讲话.2013-9-7.

[2]习近平.在参加河北省委班子民主生活会时的讲话.2013-9-27

[3]中共青海省委十二届七次全体会议在西宁召开.青海日报，2014-11-22.

[4]中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定，新华网，2007-1-22.

[5]刘同德.青藏高原区域可持续发展研究.天津大学博士学位论文，2009.（作者系中共青海省委党校经济学教研部教授）