培育社会资本建设效能政府

2015-08-29何君安

陕西行政学院学报 2015年3期

摘要：在中国，行政效能一直是各级政府最关心和重视的目标，各级政府在提高行政效能方面也有一套比较熟稔的做法。然而，效能高并不等于效果好。在现代社会利益分化、价值多元的背景下，真正效能高且效果好的政府必须要善于发挥社会和市场自身的功能。而社会和市场是否能够有效配置资源、政府是否能够得到公众的信任和支持，都需要培育社会资本。社会资本具有提高社会信任程度、促进社会合作、降低交易费用、减少投机行为的作用，能够促进社会和市场正向配置资源，为政府施政创造良好条件。可以从三方面培育社会资本：一是建立严格的社会信用制度；二是切实保证政府自身的廉洁、公正；三是大力发展各类社会组织，提高社会的自组织程度。

关键词：社会资本；信任；政府效能

中图分类号： D60 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.012

To Cultivate Social Capital and Raise Administrative Efficiency

HE Jun-an

（School of Public Management， Northwest University， Xian 710127， China ）

Abstract： In China， administrative effiency and capacity is the primary goal of governments at all levels and all the time. Governments have had a series of measures to realize the goal. Hovever， high administrative efficiency and powerful administrative capacity dont mean a good effect at any circument. In modern society， the government has to find solutions of getting high effiency and good effect from the society field， to cultivate social capital is one way. Social captial has a series of good functions， such as to increase social trust， to promote social cooperation， to reduce transaction costs， and lays a solid foundation for a successful public administration. There are three ways to cultivate social capital. First， to establish and complete a strict social credit system. Second， to build an honest government and punish corruption. Third， to vigorously develop all kinds of social organizations so to raise organizational degree of the society.

Key words： social capital； trust； adiministration efficiency

一、培育社会资本是实现效能政府的必经之路

（一）政府效能的实现路径

所谓政府效能，按照一般的理解，即政府贯彻上级或自身的意图，落实政策目标的效率和能力。在中国现行体制下，无疑是各级政府最关心的事情。贯彻政策的效率高、能力强也被普遍认为是中国体制的显著特点。黄仁宇先生曾指出中国自古便形成了一种“间架性设计”的体制和思想。“间架性设计是来自标准化的要求，这种方式影响此后3000年的中国政治。它意味着国家和社会结构是可以人为创造出来的，同时也导致上层设计的形式远比下层运作的实质更为重要的统治习惯。” [1] 由此，上级政府确定目标、制定政策、提出要求并层层下达，下级政府贯彻上级指示、执行政策、实现上级确定的目标，便是中国的基本政策过程模式。这与美国等联邦制国家以及其他实行地方自治的国家中央与地方分权、各自履行自己职权范围内的责任、对于共同事务必须制定法律、明确划分双方的权利义务、由双方分工合作的政策过程模式有很大不同。它既造成了中国体制的优势——全国一盘棋、集中力量办大事等，也造成了中国行政体制长期存在的问题——各级政府习惯于对上负责，常常不顾当地实际强行推行政策，政绩漂亮而来自下面群众的诉求解决起来却缓慢而困难等等。

在重视行政效能，甚至不计代价追求效能的同时，各级政府也都有一套非常熟练的做法，运用起来可谓得心应手，诸如：层层分解指标、明确阶段性任务、各部门紧密配合、严格考核评比、不断督促检查、舆论大力宣传等等。当政府综合采取这些手段时，群众事实上是很难阻止或改变的。

然而，任何一项政策都包含最终目标和阶段性目标或总目标和子目标，要实现政策的最终目标、总目标，就必须将其分解为更加具体的任务，由不同的部门分别承担完成。这些具体的任务和子目标、阶段性目标，虽然都是政策最终目标得以实现的条件，但是，它们毕竟不同于最终目标。而在上令下行的压力型政策过程模式下，“经济人”本性决定了下级部门很有可能将手段当成目的、用子目标替换总目标，从而导致政策在执行过程中发生变形和走样，引发社会的不满。现实中，这样的实例可谓数不胜数。如“发展是硬道理”变成了唯GDP主义、地方保护主义甚至统计数据造假；计划生育变成了“大月份引产”，完全不顾及行政行为的道德价值和社会舆论评价；① 提高教育质量变成了片面追求升学率，加重学生课业负担，扭曲了教育的本来目的；加强市场监管变成了乱设行政审批等等。实际上，在这种政策过程模式下，部门争相立功、工作不顾实际、追求表面政绩、忽视基层群众诉求具有一定的必然性，否则，它就不是压力型政策模式了。这种一味强调行政效能的做法，本质上是用行政效率单一价值压倒、取代其他行政价值，必然产生“上有所好，下必甚焉”的效果，再加上部分官员借此上下其手，从中得利，使得中央的政策执行到民众身上时可能变成不考虑社会复杂性的单向度思维：完成上级布置的任务“大于天”，其他一切皆要为此让路，必然影响市场和社会的正常运转，造成市场、社会自身协调机制的破坏。这启示我们：真正能够既保证效率、又让社会满意的政府效能不能只依靠上令下行的压力体制，必须厘清政府、市场、社会的边界，发挥市场、社会自身的作用。

实际上，在政府之外，还有广泛的社会领域，如市场、各种社会自治组织、家庭等等。这些领域具有一些共同的特点，如：自发性、平等性、自组织性。它们是民众出于自身需要而自主结成的各种社会关系网络或组织，由于由民众自主结成，在满足民众需求方面反应更加灵敏、针对性更强，更能满足民众具体的、现实的、当下的迫切需求。它的组织形式也更为灵活、多样，可以是比较正式的层级制结构，也可以是没有正式结构和制度，仅仅依靠习俗、道德、舆论等社会规范自我约束的无边界、开放性、扁平化组织结构。它可以是长期存在的，也可以是临时存在的；可以为了单纯的目标，也可以为了非常广泛的目标。但无论怎样，民间社会的这种自我合作、密切交往，都能够培养民众对他人的信任感和自身的信用意识，培养共同的情感与联系，而这又是维系社会共同体的重要纽带，是国家赖以建立、政府赖以运转的重要基础。鉴于社会领域的重要作用，近代以来的诸多思想家都认为：政府或国家只是为了解决市民社会的缺陷和不足才存在的，是为了市民社会而存在的。我国著名社会学家陆学艺提出：“从工业化社会几百年历史看，市场经济并不是万能的，市场本身有失灵的时候（例如周期性地爆发经济危机），所以必须由政府适时地加以调控；工业化社会的历史也表明政府也不是万能的，也总有失误的时候，所以要有发育良好的、多种形式的、健全的社会组织，也就是要有组织起来的社会，形成市场、政府、社会三足鼎立的格局。” [2]

社会成员之所以能够在无需政府监管的情况下展开自我合作，是因为存在着社会资本。这里的社会资本概念，与社会学、经济学等学科当中所讲的社会资本含义有所不同。在社会学、经济学等学科看来，社会资本就是“一种个人可以通过自己拥有的社会关系网络而获得的资源”。[3] 而这里所用的社会资本概念，更多是一种政治学的理解，即普特南所讲“社会生活中那些表现为网络、互惠规范和信任的特征”。[4] 这些网络、互惠的规范和信任能够减少人们的机会主义行为，鼓励相互合作。福山就明确地将“信任”定义为社会资本，认为一个社会中社会成员之间相互信任的程度是道德和繁荣的基础。[5] 根据学者们的论述，笔者以前曾撰文将社会资本的要素总结为三个方面：社会网络、规范（互惠和信任）、资源。“社会网络是人们在社会生活中形成的各种关系网络。它解决了个体的原子化问题，给人们提供了重要的社会支持，能够帮助人们‘搞定事情。网络也给人提供了归属感、认同感，满足了个体心理与精神层面的需求。规范是指网络内存在的能够指导、协调个体行为的准则。其中，信任是个体根据以往生活经验赋予他人可以信赖的预期和愿意与之合作的倾向。互惠是通过交换资源或大家都贡献自己的部分资源以使每个人的利益最终都能得到增加的准则。网络内每个人都有自己的资源。通过信任和互惠，就扩大了每个个体所能调动的资源量，从而使个体用较少的投入实现更多目的。” [6]

社会资本是一个社会中人们之间的相互信任以及能够维持和增加这种信任的网络与规范。众所周知，信任是达成集体行动的重要条件。在相互信任的情况下，合作会更加容易，监管则变得多余。而在社会规模普遍很大的情况下，人们无疑更加信任他的交往网络内的成员。当能够培养人们的普遍信任、具有“信任溢出”功能的网络——普特南认为这只能是横向联合型网络，或可称之为民间组织——越来越多时，社会的普遍信任程度就会提高。而网络要得以维系，信任要得以维护，就需要鼓励守信、惩戒背信的规范。总之，网络是社会资本的载体，规范是调动资源的条件，资源是结成网络、服从规范的目的，三者结合在一起，成为能够产生新价值的价值，即社会资本。

（二）在利益分化、价值多元的现代社会里，社会资本具有重要意义

1. 社会资本的丰富增强了社会的自我调节功能，减轻了政府的负担。利益分化、价值多元给政府统一管理带来更大困难，政府必须依赖社会自身的调节功能。如果缺乏社会资本、人们之间信任度很低，个体能够依赖的社会网络、社会支持很少，社会自身的调节功能就会失灵。这一方面导致交易的困难和市场的受限，不利于经济的发展；另一方面增加政府的管理负担，而社会的普遍怀疑态度又使政府在管理过程中遭遇阻力，整个社会因此陷入“集体行动的困境”。这时，即使政府将一些审批、监管权力让渡给社会，但是因为社会缺乏合作自治的能力，最后政府不得不又将之收回。这正是改革开放以来几次权力下放又不得不收回的原因。换言之，培育社会资本、增强社会信任、发展社会组织，才能让人们逐步掌握自我合作、自我管理、自我治理的能力，形成大社会、小政府的格局。①

2. 社会资本的丰裕使社会共同体维系得更加牢固，提高了社会的安全系数和公众的幸福感。社会资本不仅有利于交换、交易活动的进行，而且还能通过密切的交往和更高的信任进一步增进人们之间的共同情感，使社会共同体维系得更加牢固、紧密，社会更加安全。在利益分化、价值多元的背景下，这显得特别重要。它能让人们超越利益的考量，甚至做出自我牺牲，以维护社会共同体的利益。在这种共同体下生活，社会共同体不易分裂、瓦解，公众更有安全感、幸福感。

3. 社会资本的丰裕有助于培养合格的现代公民，减轻政府的管理难度。在利益分化、价值多元的情况下，社会资本存量越多，越能够形成一种讲信用、守规则、重承诺的氛围，压缩潜规则的作用空间，同时，在社会合作、自我治理的实践中，使公民养成关注公共利益、参与公共事务、尊重他人权利、协商解决问题、服从共同约定的理性精神。这正是公民文化、公民精神、公民素养的核心。培养起千千万万具有现代公民精神的合格公民，对于政府更加顺畅地对社会进行管理有着极大的意义。同时，社会资本丰裕还可以增进公众和政府之间的相互信任，也便于政府对社会的管理活动。

二、培养社会资本、增加社会信任、发展社会合作、为真正形成效果好、效能高的政府奠定基础

（一）加快建立社会信用制度

现代社会规模庞大、人口众多，人们的交往范围空前广阔，交易交换活动大多数发生在远距离的陌生人之间。一方面，这在开阔人的视野、密切人与人之间的联系、使社会共同体更加稳固的同时，也减少了个体对家族、邻里的依赖，增加了个体的独立性，将个人抛到陌生人林立的市场和社会大潮中，使个人变得脆弱，还刺激了一些人的投机、背信、欺骗意识。另一方面，由于中国社会几千年小农经济的传统和专制政治对社会联合打压，人们缺乏合作自治的意识和能力，缺乏契约精神，形成了以邻为壑、自顾自、单打独斗、缺乏组织性的积习，个人难以养成关心公共事务、自觉遵守规则、为自己行为承担责任的习惯，投机心理比较普遍。所有这些无疑加重了政府的责任、加大了政府管理的难度。政府必须对个人承担更多责任，必须弥补社会自组织能力的不足，而这又和个人需要自由、市场社会需要自我协调的现代社会发展趋势相悖。改变这种状况，必须加快社会信用制度建设，用完善的信用制度增强个人与陌生人交往、交易的安全性，修补社会的自我组织、自我治理、自我协调能力。要加快建立覆盖企业、社会组织和个人的全面、完善的社会信用体系，建立信用登记、评价制度，推进政府、企业和社会组织的信息公开。要建立严格的失信惩戒制度，使失信者切切实实为自己的行为付出代价。要尽快完善配套措施，建立市场化运作的信用评级行业和体系，保证信用评级的客观性。发展征信技术，完善信用管理，制定信用风险度量指标，加快征信立法，开展城市商业信用环境评价，切实保护知识产权，在大学开设信用管理专业，加强全社会的诚信教育。[7] 有了完善的信用制度，人们才能养成时时处处为自己行为承担责任的意识，减少投机心理和各种“钻空子”、逃避责任的短期行为，这样，政府的管理将变得更加容易，效能才能真正提高。

（二）切实保障政府自身的廉洁、公正

政府是公权力的执掌者，其行为对全社会具有重要的导向、暗示作用。政府自身廉洁、公正，就会使社会上那些想要通过攀附权势、逃避法律、投机钻营的人失去动机和机会，使人们公平竞争、光明正大地行动，通过最大限度发挥自己的才能去取得成功。从这个意义上说，廉洁、公正的政府才是最重要的市场环境，是激发人民创造性、建设创新型国家的条件。因此，政府与其将目光盯住市场和社会、不断设置各种审批项目或组织实施项目建设，不如把目光向内，更多关注自身的廉政建设，以廉政促发展，以廉政促效能。这就要求我们切实像习近平总书记所说：“坚持‘老虎、‘苍蝇一起打，坚持有腐必反、有贪必肃，下最大气力解决腐败问题，努力营造风清气正的党风政风和社会风气，不断以反腐倡廉的新成效取信于民。” [8]

在反腐败问题上，一定要纠正这样的错误意识，即认为揭露出的腐败官员越多，越会让民众对政府和社会丧失信心、越会刺激社会的负面情绪。恰恰相反，反腐败的成绩越大，揭露出的贪腐官员越多，群众才对政府和社会越有信心，积极的、正向的社会情绪才能越浓厚。同样，也不能认为反腐败会导致社会不稳，恰恰相反，只有大力反腐才能让民众出怨气，让社会生活各方面回归正常轨道，让明规则畅行无阻，奠定长期稳定、长治久安的牢固根基。

（三）大力发展各类社会组织

社会资本是存在于社会网络和社会组织当中的。在社会网络和社会组织里，人们相互合作、共同治理，大家共同参与规则的制定，自觉服从规则，自觉履行义务，相互监督，共同发现背信者，对背信者施加惩戒（如减少与之合作、排斥，使其离开网络、组织），这其实是一种合作自治的训练，对于改变“自顾自”的人性弱点有着非常重要的意义。托克维尔说过一段著名的话，可作为对自私、自顾自等人性弱点的最好注解。他说：“在专制社会中，人们相互之间再没有种姓、阶级、行会、家庭的任何联系，他们一心关注的只是自己的个人利益，他们只考虑自己，蜷缩于狭隘的个人主义之中，公益品德完全被窒息。专制制度非但不与这种倾向作斗争，反而使之畅行无阻……专制制度用一堵墙把人们禁闭在私人生活中。人们原先就倾向于自顾自：专制制度现在使他们彼此孤立；人们原先就彼此凛若秋霜：专制制度现在将他们冻结成冰。” [9] 托克维尔还指出：联合的艺术实在是人类最伟大的一门艺术。他将美国民主之所以能够稳定运转的首要原因归结为美国的“民情” 而美国人最重要的“民情”之一便是喜好结社。

只有社会的自组织和自治能力提高，政府下放的权力社会才能接住，政府减少行政审批的改革才能最终成功。因此，必须大力发展各类社会组织。要改变千百年来对社会联合与民间组织的恐惧意识，由防范、限制的方针改为放开、鼓励的方针。要降低社会组织成立的门槛，由审批制改为备案制。要修改有关法律，明确社会组织同样适用“法未禁止皆许可”的原则。要把社会组织视为政府的合作伙伴，减少直接干预，让社会组织摆脱对政府的依附，真正独立地展开活动。同时增加对社会组织的财力支持，从社会组织手中购买公共服务。当然，政府也要督促社会组织公开信息、接受社会监督。可以想象，中国的NGO广泛建立起来且承担大量社会职能、在经济社会生活中扮演重要角色的时候，一定是中国社会的现代化程度显著提高和国家治理现代化程度明显增强的时候。

除了以上途径，培育社会资本、增进社会互信的途径还有发展民主政治、发展教育、弘扬优秀文化传统等。这些做法也能够使得社会资本更加充裕、人与人之间的信任度得到提高。[10] 但是，这些都是在较长时期内才能收到效果的方法。针对当前中国的实际，相对而言，建立信用制度、反腐败、发展社会组织既有迫切性也能够较快收到效果。用好这些方法，社会环境就能够得到净化，政府对社会的管理就会更加顺利，行政效能也能真正得到提高。

参考文献：

[1]黄仁宇.中国大历史[M].上海：三联书店，1997：15.

[2]陆学艺.社会建设就是建设社会现代化[J].社会学研究，2011，（4）.

[3]赵延东.社会资本理论的新进展[J].国外社会科学， 2003，（3）.

[4]罗伯特·普特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，

1998：37.

[5]弗朗西斯·福山.信任：社会道德与繁荣的创造[M].呼和浩特：

远方出版社，1995：5.

[6]何君安，梁忠民.论社会资本与政治系统的关系[J].政治学研

究，2006，（4）.

[7]林钧跃.社会信用体系理论的传承脉络与创新[J].征信，2012，（1）.

[8]习近平.在庆祝中国人民代表大会成立60周年大会上的讲话